I SA/Ol 821/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka,, sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017r. sprawy ze skarg A. W. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia “[...]" nr “[...]", “[...]", “[...]", “[...]" w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie oddala skargi. A. W. (dalej powoływany jako "skarżąca", "strona"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargi na cztery decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej również jako "ARiMR") z dnia "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesienie. Z akt sprawy wynika, że: • w dniu "[...]"r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (dalej również jako "organ I instancji") wydał decyzję w sprawie przyznania pomocy na zalesienie przyznając stronie płatność z tytułu: - wsparcia na zalesienie w wysokości 5.676,40 zł – płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, - premii pielęgnacyjnej w wysokości 717,80 zł - płatnej corocznie przez 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, - premii zalesieniowej w wysokości 1.169,20 zł - płatnej corocznie przez 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia : Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji, zmienił ww. decyzję i ustalił stronie począwszy od 2015r. kwotę premii zalesieniowej w wysokości 880,60 zł. • w dniu "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję w sprawie przyznania pomocy na zalesienia przyznając stronie płatność z tytułu: - wsparcia na zalesienie w wysokości 28.109 zł – płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, - premii pielęgnacyjnej w wysokości 3.482,30 zł - płatnej corocznie przez 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, - premii zalesieniowej w wysokości 5.672,20 zł - płatnej corocznie przez 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji, zmienił ww. decyzję i ustalił stronie począwszy od 2015r. kwotę premii zalesieniowej w wysokości 4.272,10 zł. • w dniu "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję w sprawie przyznania pomocy na zalesienie w pomniejszonej wysokości przyznając stronie płatność z tytułu: - wsparcia na zalesienie w wysokości 23.448,60 zł – płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, - premii pielęgnacyjnej płatnej corocznie przez 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia: w wysokości 2.095,20zł w pierwszym roku i 3.084,60 zł – od drugiego do piątego roku uczestnictwa w programie zalesieniowym, - premii zalesieniowej płatnej corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia : w wysokości 3.412,80 zł w pierwszym roku i 5.024,40 zł – od drugiego do piętnastego roku uczestnictwa w programie zalesieniowym. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji, zmienił ww. decyzję i ustalił stronie począwszy od 2015r. kwotę premii zalesieniowej w wysokości 3.784,20 zł. • w dniu "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję w sprawie przyznania pomocy na zalesienie przyznając stronie płatność z tytułu: - wsparcia na zalesienie w wysokości 116.219 zł – płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, w tym kwota pomocy z tytułu grodzenia uprawy leśnej 2-metrową siatką metalową wynosiła 40.145 zł, - premii pielęgnacyjnej w wysokości 15.035 zł - płatnej corocznie przez 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, - premii zalesieniowej w wysokości 24.490 zł - płatnej corocznie przez 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji, zmienił ww. decyzję i ustalił stronie począwszy od 2015r. kwotę premii zalesieniowej w wysokości 18.445 zł. W decyzjach zmieniających wysokość premii zalesieniowej organ I instancji powołał się na §2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2015 r., poz.346), dalej jako "rozporządzenie zmieniające". Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), kierownik biura powiatowego ARiMR zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w §1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Podkreślił, że dla gruntów, o których mowa w ww. przepisie została ustanowiona nowa stawka premii zalesieniowej w wysokości 1.190 zł/ha. W wyniku rozpoznania odwołań Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżonymi decyzjami utrzymał w mocy opisane decyzje organu I instancji. W motywach rozstrzygnięć organ powołał treść §2 rozporządzenia zmieniającego oraz art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz wskazał, że w przypadku skarżącej grunty spełniały warunek określony zgodnie z treścią wskazanego przepisu prawa, czyli kwalifikowały się do jednolitej płatności obszarowej. W związku z tym wysokość premii zalesieniowej została określona na 1190,00 zł/ha/rok od roku 2015 - rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 15 marca 2015 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że od 2015 roku do kwalifikującego się hektara do płatności bezpośrednich jest możliwość zaliczenia m.in. gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, czyli tych do których wypłacane są corocznie premie zalesieniowe. Stawka premii zalesieniowej 1580 zł/ha/rok została wyliczona z uwzględnieniem (rekompensatą) utraconej (wówczas) średniej płatności bezpośredniej, gdyż do roku 2015 zgodnie z przepisami wspólnotowymi nie było można wypłacać płatności bezpośrednich do gruntów zalesionych. Wskazano, że nowa stawka premii zalesieniowej 1190 zł/ha jest rekompensatą za utracone dochody z działalności rolniczej i nie uwzględnia komponentu, jakim są płatności bezpośrednie, gdyż w tym przypadku nie można mówić o utraconych korzyściach z tego tytułu. Do gruntów, które nie będą kwalifikowały się do płatności bezpośrednich, stawka premii zalesieniowej nie ulegnie zmianom (art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.). Wskazano, że jest to korzystne dla beneficjentów, bo np. w roku 2015 stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2015 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2015 r. (Dz. U.z 2015r. poz. 1619) i wynosi 453,70 zł. Różnica w stawce za 1 ha premii zalesieniowej wynosi: 1580 zł - 1190 zł = 390 zł/ha, a stawka za 1 ha jednolitej płatności obszarowej wynosi 453,70 zł/ha. Podano, że strona otrzymała płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2015 z tytułu jednolitej płatności obszarowej do powierzchni 38,56 ha, w tym do powierzchni zalesionej decyzją z dnia "[...]" r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz.23), dalej jako "k.p.a.", poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów strony zgłoszonych w toku postępowania odwoławczego oraz niewłaściwe zastosowanie art. 138§1 k.p.a. przejawiające się w utrzymaniu w mocy zaskarżonych decyzji, mimo istnienia przesłanek do ich uchylenia i rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, a także do złamania zapisanej w art. 2 Ustawy zasadniczej, zasady demokratycznego państwa prawa, poprzez naruszenie praw słusznie nabytych przez skarżącą. W uzasadnieniu skarg podniesiono m.in., że twierdzenia organu II instancji o rzekomych korzyściach osiągniętych przez stronę nie są uprawnione i opierają się na spekulacjach. Przyznanie do zalesionych gruntów dopłat bezpośrednich w latach kolejnych jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Skarżąca nie zgodziła się na ponoszenie ryzyka z tym związanego. Zdaniem skarżącej działania organu skutkujące zmianą ostatecznych decyzji administracyjnych, na mocy których strona nabyła prawo, naruszają zasadę ochrony praw nabytych wyprowadzoną z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, a zatem łamie art. 2 Konstytucji RP. W ocenie strony za wadliwe należy uznać zapisy rozporządzenia zmieniającego, które legły u podstaw zakwestionowanych rozstrzygnięć. W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Ol 821/16, I SA/Ol 822/16, I SA/Ol 823/16 oraz I SA/OI 824/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygn. akt I SA/Ol 821/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi nie są zasadne. Zasady i tryb kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zostały określone w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2016r., poz. 718 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a., sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd badając zaskarżone decyzje w granicach określonych przepisami powołanej wyżej ustawy pod względem ich zgodności z przepisami procedury administracyjnej, doszedł do przekonania, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu skarżącej pomocy na zalesienie w części dotyczącej premii zalesieniowej. Punktem wyjścia niniejszych rozważań jest analiza mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Premia zalesieniowa to jedna z form pomocy na zalesianie opisana w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2017-2013 (Dz.U. nr 48, poz.390 ze zm.), stanowiącego, że premia ta stanowi zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia. Taka też premia została przyznana skarżącemu decyzją z "[...]" Zgodnie z załącznikiem nr 4 rozporządzenia część I pkt 1 Lp. 3, premia ta wynosiła 1.580 zł/ha na rok. W dniu 15 marca 2015 r. weszło w życie rozporządzenie zmieniające, które w § 1 pkt 4 zmieniło stawkę na kwotę 1.190 zł – dla gruntów kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W § 2 rozporządzenia zmieniającego zawarto zapis, że w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Grunty, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, to każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Innymi słowy od 2015r. płatności bezpośrednie przysługują także do m.in. gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, o ile dany obszar zapewniał rolnikowi prawo do płatności w 2008r. w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej. Do 2015r. przepisy wspólnotowe nie zezwalały na wypłacanie płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym. Według Komisji Europejskiej jednolite płatności obszarowe mogą być przyznane do takich gruntów zalesionych pod warunkiem, że Państwo Członkowie zapewni brak nadkompensacji. Konieczne stało się zatem dostosowanie wysokości premii zalesieniowej. Obniżenie wysokości premii zalesieniowej z 1580 zł/ha/rok do 1190 zł/ha/rok dotyczy jedynie gruntów, do których – od 2015r. – mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie. Zmiana została zatwierdzona przez Komitet Monitorujący Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, uchwałą nr 100 z dnia 9 września 2014r., a następnie przesłana do Komisji Europejskiej, która zatwierdziła zmianę w tym zakresie (pismo nr ZF/JW./Ivdz D (2014) 41816). Powyższe wynika z uzasadnienia projektu rozporządzenia zmieniającego z dnia 10 marca 2015r. Wysokość premii zalesieniowej w niższej stawce nadal jednak rekompensuje utracone średnie dochody związane z przeznaczeniem gruntów rolnych na leśne. W 2015r. suma wsparcia z tytułu premii zalesieniowej i płatności bezpośredniej do każdego hektara wynosiła 1643,70 zł, a zatem była większa od wcześniejszej stawki premii zalesieniowej o 63,70 zł /ha. W sprawie nie jest sporne, że grunty objęte premią zalesieniową są gruntami, o których mowa w powyższym art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia nr 1307/2013 oraz że do gruntów tych przyznane zostały na 2015 r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Oznacza to, że wypełniła się sytuacja, o której mowa w §2 rozporządzenia zmieniającego i wobec takiego stanu faktycznego Kierownik ARiMR wydał decyzję zmieniającą wysokość premii zalesieniowych przyznanych na podstawie decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie. Wyjaśnić również należy, że rozporządzenie zmieniające wydane zostało na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013r., poz.173 ze zm.) – również jako "ustawa z 7 marca 2007 r.". Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w szczególności: a) tryb składania wniosków o przyznanie pomocy, b) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy, c) szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać umowa - w przypadku działań, w ramach których pomoc jest przyznawana na podstawie umowy, d) działania i przypadki, w których następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania, e) działania i przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy, - mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań. Zdaniem Sądu rozporządzenie zmieniające miało podstawę w przepisie ww. ustawy, a minister nie przekroczył udzielonego mu upoważnienia. Delegacją dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do zmiany decyzji o przyznanej pomocy przez dokonanie zmiany wysokości premii zalesieniowej jest przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy ww. ustawy. Użyte w tym przepisie pojęcie "szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy" obejmuje swoim znaczeniem stanowienie o zmianie stawki pomocy (§ 1 pkt 4 rozporządzenia) i czynnościach organu będących skutkami tej zmiany czyli wydawanie decyzji zmieniających decyzje (§ 2 rozporządzenia). Innymi słowy, minister upoważniony do określania szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy mógł w rozporządzeniu zmienić stawkę pomocy oraz zawrzeć kompetencję do wydawania decyzji zmieniającej decyzję ostateczną. Wyprowadzenie wniosku, że § 2 rozporządzenia zmieniającego wydany został w zgodzie z upoważnieniem ustawowym prowadzi do możności uznania, że jest on przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 działu II k.p.a., o ile przewidują to właśnie przepisy szczególne. A zatem, w art. 163 k.p.a. ustawodawca dopuścił możliwość wzruszania decyzji statuujących prawa nabyte stron w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 163 k.p.a. nie został powołany przez organ w podstawach decyzji, niemniej miał on w sprawie zastosowanie. Zgodnie bowiem z treścią art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 tj. w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odstępstwo od określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego zasad w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej ustawodawca przewidział wyłącznie w zakresie trybu określonego w art. 155 k.p.a. W związku z powyższym, skoro zmiana decyzji ostatecznej nastąpiła w oparciu pośrednio o treść art. 163 k.p.a., to nie mogła nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a., stanowiącego, że organ wyższego stopnia może zmienić decyzję ostateczną w sprawie przyznania pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw. Godzi się zauważyć, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155, art. 161 lub art. 163 k.p.a. jest niewątpliwie odstępstwem od zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i chociaż każda z tych zasad ma odmienny charakter i pełni inne funkcje, to pozostają one w ścisłym związku. O ile zasada ochrony praw nabytych ma wymiar materialnoprawny, o tyle zasada trwałości decyzji ostatecznych ma wymiar formalnoprawny. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi materialnoprawny skutek w postaci cofnięcia nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Niczym nieuzasadnione jest oczekiwanie, że raz ukształtowane prawa i obowiązki nigdy nie ulegną zmianie. Zasada ochrony praw nabytych, jako jeden z istotnych filarów współczesnej koncepcji państwa prawa, nie jest bowiem zasadą wszechogarniającą i bezwzględną. Zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia dotychczas posiadanych praw. Strona skarżąca podniosła zarzut bezprawnego uszczuplania nabytego decyzjami ostatecznymi uprawnienia, polegającego na otrzymywaniu przez 15 lat premii zalesieniowej w konkretnej wysokości, a następnie zmniejszenia tych kwot. W istocie, stawka premii zalesieniowej została zmniejszona z 1.580 zł/ha na rok do 1.190 zł/ha na rok. W kontekście argumentów skarżącej o ochronie praw nabytych nie można jednak pominąć, że § 2 rozporządzenia zmieniającego stanowi o dokonaniu zmiany wysokość premii zalesieniowej wiążąc tą okoliczność z uprawnieniem do otrzymywania płatności bezpośrednich. O ile więc stawka premii zalesieniowej zmalała o 390 zł/ha rok, to jednocześnie rolnik pozbawiony tej części stawki nabył prawo do jednolitej płatności obszarowej, której stawka wynosi 453,70 zł/ha, zgodnie z § 1 rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 października 2015 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2015 r. (Dz.U. z 2015, poz. 1619). Skarżącej przyznano tą płatność. W istocie, w wyniku zmian wprowadzonych rozporządzeniem zmieniającym przyznano wyższą kwotę niż tą, którą otrzymywała przed 2015r. Jeśli zatem zmiany wprowadzone od 2015 r. są korzystniejsze finansowo dla rolnika, argumenty o uszczupleniu uprawnienia i pogwałceniu praw nabytych należy uznać za bezpodstawne. Podkreślić należy, że to nie przepisy wspólnotowe, ale powołane przepisy prawa krajowego stanowią w niniejszej sprawie podstawę zmiany decyzji ostatecznej. Tym niemniej normy te są wynikiem zmian przepisów wspólnotowych, które wprowadziły, od 2015r., możliwość przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów zalesionych. Z powyższym wiązała się natomiast konieczność dostosowania przez prawodawcę krajowego stawek premii zalesieniowej w taki sposób, by nie doszło do nieuprawnionej, nadmiernej rekompensaty utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne. Wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP, a kwestionowane przez skarżącą rozporządzenie wydane zostało w zgodzie z upoważnieniem wynikającym z ustawy z dnia 7 marca 2007r. Również argumenty dotyczące ochrony praw nabytych okazały się nieprzekonywujące wobec konkluzji, że zmiana wysokości premii zalesieniowej wiąże się dla skarżącej z korzyściami finansowymi związanymi z jednoczesnym przyznaniem jednolitej płatności obszarowej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargi.