I SA/Ol 836/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski sędzia WSA Jolanta Strumiłło Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Piasecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ełku na uchwałę Rady Gminy Stare Juchy z dnia 5 marca 2015r., nr IV.25.2015 w przedmiocie dopłat do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały W dniu 5 marca 2015 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr IV.25.2015 w sprawie wprowadzenia dopłat do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 6k ust.4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r., poz.1399 ze zm.) – dalej powoływana jako "u.c.p.g." oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Rejonowy w E. wniósł o stwierdzenie nieważności powołanej uchwały Rady Gminy S. w całości, zarzucając naruszenie art. 6k ust. 4 u.c.p.g., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i w konsekwencji ustanowienie w uchwale dopłat do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji braku ku temu podstawy prawnej. W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy podniósł, że w dniu 17 stycznia 2015r. pod poz.87 została opublikowania w Dzienniku Ustaw ustawa z dnia 28 listopada 2014r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (dalej jako : "ustawa zmieniająca"). Ustawa ta w art.1 pkt 14 zmieniła brzmienie art.6k ust.4 u.c.p.g.. Nowe brzmienie tego przepisu, jak i brzmienie całej znowelizowanej ustawy pozbawiły organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalania w aktach prawa miejscowego dopłat do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Okres vacatio legis przewidzianych dla tych regulacji wynosił 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej. Jednocześnie w art.11 ustawy zmieniającej ustawodawca przewidział katalog aktów prawa miejscowego, które zachowują moc na okres na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. W katalogu tym nie znalazły się jednak akta prawa miejscowego podejmowane w oparciu o art.6k ust.4 u.c.p.g. Prokurator wskazał, że podstawę do zmiany u.c.p.g. w wymienionym zakresie stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013r., sygn. K 17/12. Zrealizowanie celu jaki przyświecał wprowadzeniu dopłat może być zrealizowane poprzez zwolnienia, które są dopuszczalne przez u.c.p.g. w znowelizowanym brzmieniu. Reasumują stwierdził, że zaskarżoną uchwałę należy ocenić jako podjętą bez delegacji ustawowej, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu wskazała, że uchwałą z dnia 8 listopada 2016r., nr XXI.145.2016, uchyliła sporną uchwałę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W pierwszej kolejności należało rozważyć jaki skutek wywołała okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą z dnia 8 listopada 2016r. Rady Gminy S. i czy nie czyni to zbędnym wydanie przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie. Stosownie do postanowień art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a., sąd administracyjny umarza postępowanie sądowe, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowego, miałaby miejsce wówczas, gdyby poddana kontroli sądowej uchwała nigdy nie wywołała skutków prawnych. W świetle bowiem jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (p. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego podjęcie. Powyższe stanowisko uwzględnia, że skutki sankcji stwierdzenia nieważności uchwały, którą po upływie terminu określonego w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może zastosować wyłącznie sąd administracyjny, oraz instytucji uchylenia uchwały, którą może w zakresie swych kompetencji uchwałodawczych zarządzać sam organ stanowiący gminy, są zróżnicowane. Sprowadzają się one do tego, że uchylenie uchwały oznacza wyeliminowanie jej z porządku prawnego ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W drugiej z wymienionych wyżej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (ww. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 ). Stanowisko takie, jak zaprezentowane wyżej, znajduje potwierdzenie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 14 października 1994 r., sygn. akt W 5/94 (opubl.: OTK 1994r. nr 2, poz. 44), w której, w zbliżonych do niniejszej sprawy okolicznościach faktycznych, wyrażono pogląd, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Przesłankę utraty mocy obowiązującej należy w tym przypadku oceniać poprzez ustalenie możliwości zastosowania przepisu nieobowiązującego już aktu prawnego do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości (p. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 stycznia 1998 r., P 2/97, OTK 1998r. nr 1, poz. 1). Skoro zatem nie budzi wątpliwości, że objęta skargą uchwała wywołała w okresie jej obowiązywania określone skutki prawne i miała oczywisty wpływ na ukształtowanie konkretnych stosunków prawnych na terenie Gminy, istniała potrzeba dokonania oceny jej legalności. Tak więc, pomimo że uchwała ta przestała być elementem systemu prawa, to w dalszym ciągu, w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy, rozstrzygane mogą być zdarzenia prawne, które zaszły w czasie ich stosowania. Powyższe wskazywało, że konieczne było poddanie zaskarżonej uchwały kontroli sądowej. Przechodząc już do oceny legalności zaskarżonego aktu, przypomnieć należy, że do 31 stycznia 2015r. art.6k ust.4 u.c.p.g. stanowił: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art.6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art.6c ust.1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat.". Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013r., sygn. K 17/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art.6k ust.4 u.c.p.g. w zakresie w jakim upoważnia radę gminy do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości jest niezgodny z art.168 w związku z art.271 Konstytucji RP. Jednocześnie orzekł, że ww. przepis, we wskazanym zakresie, traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP. W konsekwencji powyższego ustawodawca dokonał nowelizacji art.6k ust.4 u.c.p.g. i zrezygnował z dopłat, wprowadzając w to miejsce możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych o wyjątkowo niskich dochodach uprawniających do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepis art.6k ust.4 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2015r. stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwot uprawniających do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art.8 ust.1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r., poz.182 ze zm.). Takie brzmienie powołanego przepisu nadane zostało ustawą z dnia 28 listopada 2014r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz.87), która weszła w życie w dniu 1 lutego 2015r.. Tym samym podejmując zaskarżoną uchwałę w dniu 5 marca 2015r. Rada Gminy Stary Juchy przekroczyła delegację ustawową. Przekroczenie upoważnienia ustawowego z art.6k ust.4 u.c.p.g. stanowi przy tym istotne naruszenia prawa w rozumieniu art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art.147§1 p.p.s.a.. Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie zaś z art.94 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art.91 ust.1 zdanie pierwsze ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak : w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art.156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku natomiast nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z uwagi na wskazane powyżej istotne wady zaskarżonej uchwały, należało stwierdzić nieważność § 1 ust.1 uchwały, na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art.147 § 1 p.p.s.a..