I SA/Ol 855/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski, sędzia WSA Renata Kantecka, Protokolant referent stażysta Milena Małyszko, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności I. uchyla zaskarżoną decyzję . II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie) na rzecz adwokat M. L. kwotę 240 ( dwieście czterdzieści ) złotych oraz należny od tej kwoty podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów niepłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu . Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną w dniu "[...]" z upoważnienia Rady Miasta przez Dyrektora Miejskiego Zespołu Profilaktyki i Terapii Uzależnień w sprawie odmowy umorzenia K. B. (dalej jako strona, skarżący) należności za pobyt w Izbie Wytrzeźwień. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 60 ust 7, art. 64 ust 1, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 885 ze zm., dalej jako u.f.p.), art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) oraz art. 67 a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r. poz. 749 ze zm.) wskazując, że ten ostatni przepis oparty jest na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne powoduje, że wystąpienie ważnego interesu podatnika lub ważnego interesu publicznego nie obliguje organu do umorzenia a jedynie daje mu taką możliwość . Swobodne uznanie administracyjne nie może być jednak wydane w sposób dowolny. Organ jest bowiem związany przepisami prawa materialnego oraz przepisami procedury administracyjnej .Te zaś nakazują aby w toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności i podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako kpa), gdyż tylko decyzja spełniającą te wymagania jest decyzją uznaniową, której nie można zarzucić dowolności , a zatem niezgodności z prawem. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie powyższe wymogi zostały spełnione. Ustalając sytuację finansową strony organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie i stwierdził, że strona nie pracuje, jest osobą bezrobotną, otrzymującą zasiłek stały z MOPS w kwocie 542 zł., z czego opłaca kwotę 379,40 zł na pobyt w DPS – e. Pozostałą kwotę wg. oświadczenia strony przeznacza na leki. Strona od 4 maja 2012r. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności oraz nie posiada żadnych środków finansowych na spłatę zadłużenia. W niniejszej sprawie nie wystąpiło też żadne zdarzenie losowe. Należności powstały bowiem w wyniku pobytu strony w izbie wytrzeźwień. Organ odwoławczy zauważył, że nawet zaistnienie okoliczności uzasadniającej zastosowanie ulgi, nie obliguje organu administracji, w tym przypadku Prezydenta, do jej udzielenia. Podnoszona w odwołaniu argumentacja dotycząca trudnej sytuacji finansowej nie może stanowić automatycznie podstawy do udzielnie ulgi w spłacie należności. Analiza akt sprawy dokonana przez organ odwoławczy prowadzi do wniosku, iż umorzenie ww. należności byłoby przedwczesne. Przede wszystkim strona posiada wprawdzie niski, jednakże stały dochód co powoduje, że może w przyszłości uiścić należną opłatę. Dopóki istnieją możliwości wyegzekwowania zaległości, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył skarżący uzasadniając, że nie przebywał w Izbie Wytrzeźwień, ktoś wpisał jego dane i został zwolniony bez potwierdzenia prawidłowości podpisu, dlatego żąda powołania grafologa, aby wskazał czyj jest to podpis. Dodatkowo powołany w sprawie pełnomocnik skarżącego na rozprawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu, ponieważ koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań sądu stwierdzić należy , że stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jed. w D.U. z 14.03.2012r., poz. 270 , cyt. dalej jako p.p.s.a. ), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest zarówno co do prawidłowości stosowania przepisów postępowania, jak i zgodności z przepisami prawa materialnego. Zauważenia wymaga przy tym , że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń fatycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego . Rolą sądu jest bowiem kontrola prawidłowości działania organu administracji, który wydał zaskarżoną decyzję . Mając na względzie powyższe ogólne stwierdzenia, w pierwszej kolejności oceny wymaga kwestia czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny jest decyzja wydana w postępowaniu , w którym zastosowanie miały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) , co wynika wprost z art. 67 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) . Przepis ten stanowi, że do spraw dotyczących należności , o których mowa w art. 60 ( a do nich należą opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień pobierane na podstawie przepisów cyt. w decyzjach ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ) stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego . Przepisy postępowania zawarte w kpa. , określając m.in. zasady gromadzenia i przeprowadzania dowodów oraz ich oceny, zapewniać mają zgodność ustaleń faktycznych z prawdą obiektywną ( art. 7 ). Organy prowadzące postępowanie mają więc obowiązek zebrać pełny, wszechstronny materiał dowodowy i w sposób wyczerpujący go rozważyć zgodnie z wymogami przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 ,art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Poczynione ustalenia faktyczne , ocena dowodów oraz wskazanie podstawy prawnej decyzji powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Podkreślenia wymaga przy tym , że w przypadku tzw. decyzji uznaniowej sąd w szczególności bada zgodność decyzji z przepisami postępowania . Decyzja uznaniowa nie narusza bowiem prawa wtedy , gdy nie doszło przy jej wydaniu do istotnego naruszenia przepisów postępowania . Badając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , sąd stwierdził istotne naruszenie przepisów postępowania. W pierwszym rzędzie stwierdzić należy , że organ odwoławczy w ogóle nie zbadał , czy nie doszło do wydania decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej . Obowiązek badania właściwości organu załatwiającego sprawę wynika z art.19 kpa, który stanowi , że " organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej". Rozpoznając odwołanie , organ odwoławczy nie może przejść do porządku bez zbadania czy nie doszło do naruszenia właściwości przez organ pierwszej instancji . Obowiązek taki , niezależnie od cyt. przepisu , wynika z ogólnych zasad postępowania , nakazujących wszechstronne i wyczerpujące zbadanie sprawy i wyjaśnienie wszystkich okoliczności . Naruszenie właściwości przez organ wydający decyzję stanowi przy tym jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności wydanego aktu administracyjnego ( art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Na potrzebę zbadania i wyjaśnienia kwestii , czy organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów o właściwości , wskazuje treść decyzji tego organu , którą utrzymał w mocy organ odwoławczy . Dyrektor Miejskiego Zespołu Profilaktyki i Terapii Uzależnień ( dalej jako Zespół ) , który wydał decyzję w pierwszej instancji powołał się ogólnie ( m.in. bez sprecyzowania daty i numeru ) na uchwałę Rady Miasta, upoważniającą go do "załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej ". Podpisał ją jednak jako organ działający z upoważnienia Prezydenta. W nagłówku decyzji organ wydający decyzję oznaczono natomiast jako " Dyrektor Miejskiego Zespołu Profilaktyki i Terapii Uzależnień "[...]"" . Są to trzy różne instytucje o różnym statusie prawnym i uprawnieniach . Rada jest bowiem organem stanowiącym, prezydent organem wykonawczym a dyrektor izby wytrzeźwień kierownikiem nieposiadającej osobowości prawnej jednostki organizacyjnej gminy ( miasta) . Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( t. j. D.U. z 2013r. , poz. 594 ze zm. ; dalej jako : u.s.g. ) dyrektor tej jednostki mógłby działać na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez prezydenta miasta ( wójta). Jego uprawnienia są pochodne od uprawnień prezydenta miasta . W aktach brak jakichkolwiek dokumentów , które wykazywałyby istnienie takich upoważnień lub pełnomocnictw , co uniemożliwia zweryfikowanie także ich zakresu przedmiotowego . Jest to konieczne wobec treści niżej omówionych uregulowań właściwości organów rozstrzygających wniosek o umorzenie należności budżetowych jednostek samorządu terytorialnego . Właściwość organu do rozstrzygania w przedmiocie ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności gminy określają przepisy cyt. ustawy o finansach publicznych . W art. 55 u.f.p. dopuszczono możliwość umarzania w całości lub w części albo odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny , przypadających m.in. organom administracji rządowej i państwowym jednostkom budżetowym. Natomiast art. 64 ust. 1 u.f.p. stanowi , że " właściwy organ , na wniosek zobowiązanego , może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności , o których mowa w art. 60". Jak już wspomniano wyżej , opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień jest publicznoprawną należnością budżetową gminy ( miasta) jako jednostki samorządu terytorialnego, pobieraną na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i zapobieganiu alkoholizmowi ( art. 60 pkt 7 u.f.p.) . Z kolei art. 61 ust. 1 u.f.p. określa , które organy są rzeczowo właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do należności , o których mowa w art. 60 u.f.p. W ust. 1 pkt 2 tego artykułu stanowi jednoznacznie , że " w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego" właściwymi organami pierwszej instancji są " wójt , burmistrz, prezydent miasta , starosta albo marszałek województwa " . W rozpoznawanej sprawie właściwy do wydania decyzji o umorzeniu należności za pobyt w izbie wytrzeźwień właściwy jest zatem prezydent miasta . Niezrozumiałe jest więc powoływanie się w decyzji organu pierwszej instancji także na upoważnienie rady miasta . Brak stosownego dokumentu ( co wyżej wskazano) uniemożliwia zaś ustalenie , czy i w jakim zakresie dyrektor Miejskiego Zespołu Profilaktyki i Terapii Uzależnień mógł rozstrzygać wniosek o umorzenie należności na podstawie pełnomocnictwa , o którym mowa w art.47 ust. 1 u.s.g. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy konieczne będzie zatem uzupełnienie akt o stosowne dokumenty wykazujące uprawnienie dyrektora wymienionej jednostki organizacyjnej miasta do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego o umorzenie należności i zbadanie , czy uprawnia ono do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o umorzenie należności za pobyt w izbie wytrzeźwień. W ocenie sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 kpa także w zakresie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy . Organy odmówiły bowiem umorzenia należności bez pełnego , wyczerpującego rozważenia i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy . Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdził , że decyzja ma charakter uznaniowy , umorzenie należności może nastąpić tylko wyjątkowo, nie zachodził żaden przypadek losowy , należność był wynikiem niewłaściwego postępowania skarżącego ( nadużycie alkoholu ), umorzenie opłaty byłoby naruszeniem równości wobec prawa i byłoby przedwczesne , bo skarżący może w przyszłości uregulować należność . Przedstawione stanowisko organu odwoławczego nie uwzględnia jednak szczególnej sytuacji skarżącego . Jest on bowiem osobą poważnie chorą , pod opieką psychiatryczną (k. 7 akt adm.) , o stwierdzonym znacznym stopniu niepełnosprawności ( k.6 akt. adm.) . Z uwagi na chorobę i wiek ( 65 lat) nie wykonuje żadnego zatrudnienia i nie można racjonalnie zakładać , że byłoby to możliwe. W całości utrzymywany jest ze środków opieki społecznej , otrzymując stały zasiłek z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej , z którego pokrywane są częściowo koszty jego pobytu w domu pomocy społecznej (k. 8-9 akt adm.). Pozostaje mu niewielka kwota ( ok. 160 zł ), z której - jak podał we wniosku - pokrywa m.in. wydatki na leki . Okoliczności związane z tymi wydatkami w ogóle nie zostały wyjaśnione przez organy postępowania . Nie ma przy tym podstaw do stwierdzenia , że sytuacja skarżącego jest przejściowa i wynika z przyjętej świadomie strategii ( s. 3 uzasadnienia decyzji SKO ). Dowolne , niczym nie uargumentowane jest nadto stwierdzenie , że umorzenie należności byłoby przedwczesne , gdyż istnieje możliwość wyegzekwowania ich w przyszłości , a więc umorzeniu sprzeciwia się interes publiczny . Stanowisko to nie uwzględnia nie tylko wyżej wskazanych , szczególnych okoliczności obrazujących sytuację skarżącego . Zakładanie możliwości uiszczenia przedmiotowej opłaty w przyszłości jest w ocenie całkowicie dowolne . Pomija przy tym uregulowanie z art. 10 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( t.j D.U. z 2012r. , poz. 1015 ze zm. ), który wprost stanowi , że nie podlegają egzekucji świadczenia z pomocy społecznej. W świetle powyższego , w ocenie sądu nie można uznać , że zaskarżona decyzja wydana została po prawidłowym ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności pozwalających stwierdzić , czy zachodzą przewidziane w art. 67a § 1 pkt 3 Ord. pod. przesłanki materialnoprawne zastosowania wnioskowanej ulgi . Odnosząc się do twierdzenia skarżącego , zawartego w skardze, że w rzeczywistości nie był umieszczony w izbie wytrzeźwień , wskazać należy , iż sprawa dotyczy decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia . W postępowaniu tym nie dokonuje się badania ani zasadności , ani wysokości należności. Zauważenia jednak wymaga , że w aktach znajduje się niekwestionowany dotychczas dokument potwierdzający pobyt skarżącego w izbie wytrzeźwień ( k. 2-4 akt adm. ) , a umieszczenie w izbie było wynikiem zawiadomienia domu pomocy społecznej , w którym skarżący przebywał i zakłócał porządek. Z powyższych względów , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji . O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeczono na mocy art. 250 p.p.s.a. i § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ....( D.U. nr 163 , poz. 1348 ze zm. ).