I SA/Ol 859/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski,, sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Protokolant Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na informację Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Rozwoju Regionalnego S.A., II. zasądza od Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego W dniu "[...]" Spółdzielnia Mieszkaniowa A w O. złożyła w Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O., jako Instytucji Pośredniczącej II stopnia, wniosek o dofinansowanie projektu ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego 2007-2013 pn. "Wsparcie MŚP – promocja produktów i procesów przyjaznych dla środowiska" (konkurs "[...]"). Projekt objęty wnioskiem pt.: "Rewitalizacja i termomodernizacja obiektu handlowo-usługowego przy ul. D." obejmuje docieplenie ww. obiektu, co – jak wskazał wnioskodawca - wpłynie na zmniejszenie zużycia energii cieplnej i emisji głównych zanieczyszczeń powierza oraz poprawi jego estetykę i atrakcyjność. Pismem z dnia "[...]".,Agencja Rozwoju Regionalnego w O poinformowała wnioskodawcę, iż wniosek nie przeszedł pozytywnie oceny merytorycznej , gdyż uzyskał mniej niż 60% ogólnej możliwej do uzyskania sumy punktów - projekt otrzymał 29 z 49 możliwych do zdobycia punków. Oceniając kryterium pozytywnego oddziaływania projektu na środowisko, projektowi przyznano 2 punkty x 5 (waga), czyli 10 punktów. Instytucja Pośrednicząca II stopnia wskazała, że projekt uzyskał 2 punkty (ocenę średnią), ponieważ wpływa na obniżenie emisji podstawowych zanieczyszczeń do powietrza (1 komponent środowiska przyrodniczego), w uzasadnieniu projektu wykazane zostały wskaźniki mierzalne, a zastosowane rozwiązania gwarantują osiągnięcie standardów w zakresie ochrony środowiska. W złożonym w dniu "[...]" proteście, wnioskodawca nie zgodził się z oceną kryterium pozytywnego oddziaływania projektu na środowisko. Stwierdził, że nie wzięto pod uwagę jednego z komponentów środowiska przyrodniczego, tj. zmniejszenia zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną, zawartego i opisanego we wniosku o dofinansowanie. Zaznaczył, że osiągnięcie wskaźnika "zmiana emisji głównych zanieczyszczeń powietrza", wpłynie bezpośrednio na osiągnięcie drugiego wskaźnika - "zmniejszenie zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną". Mając na względzie powyższe, ilość punktów, z uwzględnieniem 2 komponentów środowiska przyrodniczego, powinna wynosić 4, a przyznana punktacja 20 punktów. Wnioskodawca podniósł również, iż dokumentacja konkursowa nie precyzowała definicji komponentu środowiska przyrodniczego, a wskaźnik "zmniejszenie zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną" nie był obligatoryjnym, ani dodatkowym wskaźnikiem rezultatu, co myląco wpłynęło na odbiór merytorycznych pojęć komponentu środowiska przyrodniczego. Pismem z dnia "[...]" Agencja, poinformowała wnioskodawcę, iż w wyniku ponownej oceny merytorycznej projektu w zakresie opisanego wyżej kryterium, projekt uzyskał 2 punkty. Stwierdziła , iż w związku z realizacją projektu powinny dokonać się zmiany dotyczące m.in. zmniejszenia wielkości emisji zanieczyszczeń do powietrza, zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów, zmniejszenia ilości nieczyszczonych ścieków, zmniejszenia zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną itp. Projekt uzyskał 2 punkty, gdyż w uzasadnieniu zostały wykazane wskaźniki dotyczące obniżenia emisji podstawowych zanieczyszczeń do powietrza oraz zmniejszenia na energię nieodnawialną, co wpływa na 1 komponent środowiska przyrodniczego, tj. powietrze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, S.M. A wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazane sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Agencję oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ocenie zarzuciła naruszenie: - art.29 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. nr 227, poz.1658 ze zm.), zwanej dalej ustawą, poprzez przyjęcie dowolnych kryteriów wyboru projektów, - naruszenia pkt 3 Kryteriów Merytorycznych Punktowych – karta z definicją kryteriów stanowiąca załącznik nr 8.1 do Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 do konkursu "[...]", poprzez dowolną i błędną ocenę kryteriów merytorycznych punktowych, w wyniku której skarżącej przyznano jedynie 2, zamiast 4 punktów. Skarżąca podkreśliła, że Agencja nie zdefiniowała pojęcia "komponent środowiska przyrodniczego". W doktrynie przyjmuje się, że komponentami takimi są: powietrze atmosferyczne, hydrosfera, powierzchnia ziemi i zasoby biotyczne. Nieodnawialna energia pierwotna pochodzi z nieodnawialnych źródeł energii, w tym węgla kamiennego. Wydobycie węgla powoduje zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi i w jej przypowierzchniowej warstwie, w której prowadzona jest eksploatacja. Zmniejszenie zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną wpływa więc na ograniczenie degradacji komponentu środowiska przyrodniczego – powierzchni ziemi. Z nieznanych powodów Agencja uznała, że zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza i zmniejszenie zapotrzebowania na energię nieodnawialną wpływa wyłącznie na powietrze. Odpowiadając na skargę Instytucja Pośrednicząca II stopnia wskazała, że członkowie Komisji Oceny Projektów i eksperci regionalni, dokonują oceny projektu w oparciu o kryteria oceny zatwierdzone przez Komitet Monitorujący Województwa, a zatem kryteria nie są dowolne. Podkreśliła, że wniosek w zakresie kryterium 3 - pozytywne oddziaływanie projektu na środowisko, oceniony został przez dwóch niezależnych ekspertów środowiskowych, których ocena była zgodna, i z której wynika, że projekt wypływa na jeden komponent środowiska przyrodniczego, gdyż w uzasadnieniu wskazano wskaźniki mierzalne dotyczące wpływu projektu na obniżenie emisji podstawowych zanieczyszczeń do powietrza, a zastosowano rozwiązania gwarantujące osiągnięcie standardów w zakresie ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art.3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis art. 30 c ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c ustawy. Stosownie natomiast do art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest informacja w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie, podjętej w wyniku procedury odwoławczej. Badając legalność przeprowadzonej oceny merytorycznej wniosku przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia, w szczególnym trybie uregulowanym ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę dokonanej przez organ oceny projektu pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona do sądu administracyjnego informacja w przedmiocie oceny wniosku jest kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz te zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena wniosku przedstawionego przez skarżącą, przeprowadzona została z naruszeniem prawa, w związku z czym skargę należało uwzględnić. Regionalny Program Operacyjny na lata 2007-2013 jest zarządzany na poziomie regionalnym, a Instytucją Zarządzającą jest Zarząd Województwa, który powierzył jego wdrażanie Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O, która pełni rolę Instytucji Pośredniczącej II stopnia. Zatem Agencja , jako Instytucja Pośrednicząca II stopnia, na podstawie art.29 ust.1 ustawy, ma prawo ogłaszać na swojej stronie internetowej konkurs w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie określonym w ustawie. Ogłoszenie konkursu zawiera informacje obejmujące m.in. kryteria wyboru projektu (art.29 ust.2 pkt 6 ustawy). Ogłoszonymi kryteriami związana jest zarówno Agencja, jak i podmioty, które ubiegają się o dofinansowanie. W Regulaminie naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 Instytucji Pośredniczącej II stopnia do konkursu "[...]", podano, iż ocena i wybór projektów składa się z oceny formalnej, oceny merytorycznej i oceny strategicznej ( § 1 pkt 4 ). Sposób dokonywania oceny wniosków, w tym oceny merytorycznej uregulowany został w §8 Regulaminu. Zgodnie z jego zapisem, każdy wniosek jest oceniany przez co najmniej trzech członków Komisji Oceny Projektów, a w zależności od typu projektu do składu Komisji mogą być powołani eksperci. W Regulaminie przewidziano, że w szczególnych przypadkach Instytucja Pośrednicząca II stopnia może zlecić ekspertowi wpisanemu do bazy ekspertów regionalnych, czy krajowych przygotowanie dodatkowej opinii na temat danego projektu. Kryteria merytoryczne punktowe zawarte zostały w załączniku nr 8.1 do Regulaminu - karta z definicją kryterium. Sporne w rozpoznanej sprawie kryterium 3 – pozytywne oddziaływanie projektu na środowisko, opisane zostało w sposób następujący: "W wyniku realizacji projektu powinny dokonać się zmiany dotyczące m.in. zmniejszenia wielkości emisji zanieczyszczeń do powietrza, zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów, zmniejszenia ilości nieczyszczonych ścieków (sanitarne, technologiczne, deszczowe), zmniejszenia zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną itp. Wnioskodawca przedstawi zakres obecnej działalności ze szczególnym uwzględnieniem jej aktualnego oddziaływania na środowisko uwzględniając dane liczbowe. W projekcie zostaną wykazane pozytywne zmiany w oddziaływaniu na środowisko wprowadzone dzięki realizacji projektu z uwzględnieniem czynników mierzalnych. Projekt nie uzyska punktów (ocena niska) w przypadku, gdy: w uzasadnieniu nie zostaną wykazane wskaźniki mierzalne, zastosowane rozwiązania nie gwarantują oszczędności energii lub zasobów środowiska, zastosowane rozwiązania nie gwarantują osiągnięcia standardów w zakresie ochrony środowiska (normy UE i krajowe, przepisy prawa). Projekt uzyska 2 punkty (ocena średnia) w przypadku, gdy zastosowane rozwiązania zagwarantują osiągnięcie standardów w zakresie ochrony środowiska (normy UE i krajowe, przepisy prawa), a uzasadnienie projektu zawierać będzie wskaźniki mierzalne. W przypadku braku norm UE i krajowych lub odrębnych przepisów prawa oceniany będzie wpływ projektu na środowisko w stosunku do dotychczasowej działalności Wnioskodawcy. Projekt otrzyma 4 punkty (ocena wysoka), jeżeli wpłynie pozytywnie na więcej niż jeden komponent środowiska przyrodniczego." W zapisie powyższym wskazano na komponenty środowiska przyrodniczego, uzależniając liczbę przyznawanych projektowi punków ( 0, 2 albo 4 ) od ilości komponentów, na które wpłynie realizacji projektu. Jednocześnie nie wyszczególniono komponentów środowiska przyrodniczego, na które realizacja projektu ma pozytywnie wpływać. Do najczęściej wymienianych komponentów środowiska przyrodniczego zaliczane są natomiast : powierzchnia ziemi i gleby, atmosfera i klimat, hydrosfera oraz biosfera. Wydobycie węgla (nieodnawialne źródło energii) może zaś wpływać na zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi. Zaznaczyć przy tym należy, że w cytowanej wyżej definicji kryterium 3 (załącznik 8.1. do Regulaminu) wskazane zostało, że realizacja projektu winna wpływać m.in. na zmniejszenie zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną. Skarżąca we wniosku o dofinansowanie projektu wskazywała, że realizacja projektu znacząco wpłynie zarówno na zmniejszenie zużycia energii cieplnej, jak i emisję głównych zanieczyszczeń powietrza (punkt C-4, 4.1 wniosku). W załączniku do wniosku – opinii technicznej dotyczącej efektu ekologicznego modernizacji, wskazywano i porównywano zarówno wielkość emisji zanieczyszczeń, jak i zużycie energii nieodnawialnej dla stanu pierwotnego i dla stanu projektowanego. Agencja, nie wskazując żadnych przyczyn stwierdziła jednakże, iż zmniejszenie emisji zanieczyszczeń powietrza i zużycia energii nieodnawialnej, wpłynie na jeden tylko komponent środowiska przyrodniczego – powietrze. Brak uzasadnienia i motywów, którymi Agencja się kierowała dokonując takiej, a nie innej oceny spełnienia przez projekt wnioskodawcy spornego kryterium 3 (pozytywne oddziaływanie projektu na środowisko) jest zauważalne zarówno w informacji Agencji z dnia "[...]", jak i w informacji z dnia "[...]". Przy czym w pierwszym piśmie Agencja wskazała, że projekt wpływa tylko na obniżenie emisji podstawowych zanieczyszczeń do powietrza, a w drugim, że w uzasadnieniu projektu wykazano wskaźniki dotyczące obniżenia podstawowych zanieczyszczeń do powietrza oraz zmniejszenie zapotrzebowania na energię nieodnawialną. Zdaniem Sądu prawidłowości dokonanej oceny projektu nie potwierdza w szczególności ocena spornego kryterium dokonana przez ekspertów w dniu "[...]". Jeden z ekspertów stwierdził bowiem, że zmniejszenie zapotrzebowania na energię nieodnawialną i zmniejszenie emisji zanieczyszczeń wpływa na jeden komponent środowiska przyrodniczego – powietrze. Drugi z ekspertów ocenił, że projekt wykazuje zmniejszenie jednego komponentu : zużycia energii nieodnawialnej. Nie wskazał przy tym, na który z komponentów środowiska przyrodniczego – powietrze, czy powierzchnię ziemi – powyższe wpłynie. Ekspert ten uznał jednocześnie, że wnioskodawca nie zmniejszy emisji zanieczyszczeń powietrza. W związku z powyższym, mając ocenę niepełną - bez wskazana, na który komponent środowiska przyrodniczego wpłynie zmniejszenie zużycia energii nieodnawialnej - należało wezwać eksperta do jej uzupełnienia, zamiast dowolnie przyjąć, iż wpłynie on na powietrze. Poza tym mając rozbieżne oceny dwóch ekspertów, Agencja winna powołać trzeciego i zlecić jemu przygotowanie dodatkowej opinii na temat spełnienia spornego kryterium przez projekt. Taką możliwość przewiduje § 8 Regulaminu, stanowiąc, iż w szczególnych przypadkach Instytucja Pośrednicząca II stopnia może zlecić ekspertowi przygotowanie dodatkowej opinii na temat danego projektu. Dopiero bowiem powyższe pozwoli na pełną i prawidłową ocenę kryterium 3 projektu. W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził, że Agencja naruszyła zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie wniosku, o której mowa w art.26 ust.2 w związku z art.29 ust.2 pkt 6 i w związku z art.27 ust.1 ustawy o zasadach polityki rozwoju regionalnego. Powyższe związane jest z brakiem dostatecznego sprecyzowania kryterium 3 wyboru projektów do konkursu "[...]", zawartego w załączniku nr 8.1 do Regulaminu, poprzez nie wskazanie komponentów środowiska przyrodniczego. Nadto Agencja naruszyła zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu, również wymienioną w art.26 ust.2 ustawy, poprzez przyznanie 2 punktów za spełnienie spornego kryterium 3, bez prawidłowej i pełnej oceny i opinii w tym zakresie przez ekspertów. Z wyżej przytoczonych przyczyn Sąd, na podstawie art. 30c ust 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uwzględnił skargę, stwierdzając, że ocena projektu przeprowadzona została w sposób naruszający prawo i przekazał jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. w O., jako Instytucji Pośredniczącej II stopnia . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 w związku z art. 205 §2 p.p.s.a. w związku z art.30e ustawy.