I SA/Ol 86/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski ( spr. ) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Piskozub Sędzia WSA Wojciech Czajkowski Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 24 marca 2011r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 28.07.2010r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek G. O. o umorzenie odsetek za zwłokę oraz rozłożenie na raty należności z tytułu składek. Wymieniona oświadczyła, iż zadłużenie powstało w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej w latach 2001-2002. Była to mała gastronomia, w której sama pracowała. Dalej wnioskodawczyni wskazała, iż miała podpisany z Zakładem układ ratalny, z którego wywiązywała się sumiennie przez kilka lat do momentu, gdy straciła męża. Oświadczyła, iż będąc w głębokim smutku i żalu powierzyła opłacanie rat swojej siostrze. Brak wpłat spowodował zerwanie układu ratalnego. W celu zasięgnięcia informacji odnośnie zerwanego układu ratalnego wymieniona udała się do Zakładu, gdzie została poinformowana, iż "układ ratalny został zerwany, że odsetki rosną i sprawa zostanie skierowana do urzędu skarbowego". W związku z powyższym od grudnia wnioskodawczyni sama wpłaca co miesiąc pewną sumę pieniędzy. Następnie wymieniona wskazała, iż wpłaca taką kwotę na jaką ją stać. Podkreśliła, iż taka postawa świadczy o tym, iż nie uchyla się od zobowiązań. Podniosła również, iż w lipcu dostała wymówienie z pracy wskutek likwidacji firmy. Oświadczyła, iż będzie szukać pracy, jednakże ze względu na jej wiek będzie to trudne. Wnioskodawczyni wskazała, że obecnie utrzymuje się z renty po zmarłym mężu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Na podstawie zebranych dokumentów oraz zweryfikowanych danych Zakład wydał w dniu "[...]" decyzję nr "[...]" o odmowie umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych składek. W dniu 03.11.2010r. do Zakładu wpłynęło pismo wnioskodawczyni, w którym zwróciła się o ponowne rozpatrzenie wniosku oraz "przyjrzenie się bliżej sytuacji", w której się znalazła. Wyraziła żal, iż w odmownej decyzji użyto argumentu, iż nie kwalifikuje się do umorzenia części długu i jednocześnie nie ma możliwości rozłożenia zaległości na raty, przez co, jej zdaniem, należy rozumieć, iż przy jedynym dochodzie jakim jest renta po mężu, powinna spłacić całe zadłużenie. Oświadczyła, iż jest to absurdalna sytuacja oraz, iż znajduje się w ciężkiej sytuacji. Wyraziła chęć spłacania małej kwoty. Podkreśliła, iż gdyby była w stanie spłacić całe zadłużenie to nie prosiłaby ZUS o pomoc. W dniu 12.11.2010r. do Zakładu wpłynął wypełniony przez G. O. druk oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej. Wymieniona poinformowała, że obecnie znajduje się w tragicznej sytuacji, a jedynym dochodem jest renta po zmarłym mężu w wysokości 870zł. Po opłaceniu rachunków wymieniona jest w stanie wydać jedynie10zł dziennie. Podniosła, iż ze względu na wiek ma problemy ze znalezieniem pracy. Dzięki wcześniej zawartemu układowi ratalnemu miała nadzieję, iż spłaci zadłużenie wobec ZUS. Nadmieniła, iż przez parę lat "dawała sobie radę" pomimo własnych i męża problemów zdrowotnych. Niestety wymieniona utraciła męża, zaś rok później otrzymała wypowiedzenie umowy o pracę. Dodała, że nie przysługuje jej zasiłek dla bezrobotnych, pomimo iż go "wypracowała sobie". Powyższe stanowią "trzy ciosy od życia bardzo bolesne" dla wnioskodawczyni. Jej zdaniem jest to niezrozumiałe i krzywdzące i ciężko jest jej żyć "z obciążeniem długu", którego na dzień dzisiejszy nie jest w stanie spłacić. Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 28, 24 ust.2, 23 ust.1, 32 ustawy z dnia 13.10.1998 o systemie ubezpieczeń społecznych (j. t. DZ.U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.) – dalej jako u.s.u.s. ZUS rozpatrując przedmiotowy wniosek odniósł się do zebranego we wcześniejszym postępowaniu materiału dowodowego. Wynika z niego, że wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 01.08.2001r. do 22.03.2005r. Ponadto Centralna Informacja Ksiąg Wieczystych (data wpływu 21.09.2010 r.) poinformowała, że jest ona właścicielem nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi o numerze KW OL10/00141875/7. Według informacji uzyskanych z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji nie figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej pismem z dnia 17.08.2010r. poinformował, że wnioskodawczyni nie figuruje w bazie osób korzystających z pomocy społecznej i świadczeń rodzinnych. Z dokumentów będących w posiadaniu Zakładu wynika, iż ma ona przyznaną rentę rodzinną po zmarłym mężu od 01.02.2010r. w wysokości 876,89zł netto. Ponadto Zakład zauważył, iż dokonuje ona dobrowolnych wpłat na poczet zadłużenia wobec Zakładu. ZUS wskazał, że biorąc pod uwagę fakt, iż wnioskodawczyni pobiera rentę oraz jest właścicielem nieruchomości, a właściwy organ egzekucyjny nie stwierdził całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek brak jest podstaw dla stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia oraz podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu nie opłaconych odsetek w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s. Zakład dokonał również oceny wniosku pod kątem zastosowania umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy. Stosownie do zapisów w/w przepisu prawnego, należności z tytułu składek mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z postanowieniami wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć przedmiotowe należności, jeżeli osoba zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest ona w stanie spłacić ciążących na niej należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W takim przypadku na zobowiązanym ciąży jednak obowiązek przedstawienia dowodów świadczących o aktualnej, trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej uniemożliwiającej uregulowanie zadłużenia. Organ wskazał, że w związku z tym, iż wnioskodawczyni nie przedłożyła nowych dokumentów uzasadniających umorzenie przedmiotowych należności Zakład oparł się o materiały zebrane w postępowaniu dotyczącym wniosku o umorzenie z dnia 28.07.2010r. Od 01.02.2010r. ma wymieniona a przyznaną rentę rodzinną po zmarłym mężu w wysokości 876,89zł netto. Obecnie nie jest nigdzie zatrudniona. Miesięczne opłaty związane z utrzymaniem przeznacza kwotę w wysokości 488,08zł. Ponadto wnioskodawczyni ponosi wydatki związane z leczeniem w wysokości 100zł. Jest po dwóch operacjach ginekologicznych oraz ma zwyrodnienie kręgosłupa. Prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Po dokonaniu analizy finansowej Zakład stwierdził, iż miesięczny dochód wnioskodawczyni wynosi ok. 254,09zł. Odnosząc się do przedstawionej przez wnioskodawczynię sytuacji materialno-bytowej oraz uwzględniając zgromadzone przez Zakład dokumenty uznano, iż opłacenie składek pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem Zakładu wykazała ona zaistnienie przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia. Wobec zaprzestania przez wnioskodawczynię prowadzenia działalności gospodarczej nie stwierdza się wystąpienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia. Dalej Zakład uznał, iż w przypadku wnioskodawczyni nie wystąpiła przesłanka zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zakład zauważył, iż wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego, że została uznana za osobę niepełnosprawną, bądź niezdolną do pracy przez organy uprawnione do wydawania takich rozstrzygnięć. Ponadto Zakład zaznaczył, że posiada ona stałe dochody niezależne od stanu zdrowia tj. rentę rodzinną. W opinii Zakładu sytuacja materialno-finansowa wnioskodawczyni jest trudna i mieści się w kategorii "nadzwyczajnych względów", które przemawiają za uznaniem ważnego interesu a tym samym umorzeniem należności. Jednakże przy ocenie ważnego interesu płatnika Zakład musi mieć także na uwadze interes publiczny, przez który należy rozumieć dyrektywę postępowania, nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy. W interesie publicznym leży niewątpliwe by państwo, pod względem obciążeń stworzyło równe dla wszystkich warunki i zasady prowadzenia działalności gospodarczej. Natomiast o istnieniu którejkolwiek z wymienionych przesłanek zawsze decyduje nie subiektywne przekonanie płatnika, a kryteria obiektywne ustalone zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają życie i zdrowie, niezdolność zapewnienia minimum egzystencji sobie i rodzinie, wystąpienie klęsk żywiołowych, losowa utrata majątku. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawach o umorzenie występuje jako rzecznik interesu publicznego i jest zobligowany do działania z uwzględnieniem interesu funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Na powyższe rozstrzygnięcie G. O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wskazała, że decyzja organu jest dla niej krzywdząca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kognicji sądu w niniejszej sprawie była kontrola legalności decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.) oraz składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). W rozdziale 3 u.s.u.s. zatytułowanym "Zasady ustalania składek na ubezpieczenia społeczne" (art. 15 - 30), ustawodawca regulował sprawy podstawy wymiaru składki oraz ich wysokości, podmiotów obowiązanych do ich finansowania, skutków nieopłacenia składek w terminie, przedawnienia należności z tytułu składek, zabezpieczenia należności z tytułu składek, rygory w zakresie dopuszczalności umarzania zaległości z tytułu składek, sprawy odroczenia spłaty składek oraz ich rozkładania na raty. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje kompetencję ZUS do umarzania należności z tytułu składek w przypadkach określonych ust. 2-4 tego przepisu. Ust. 2 i 3 definiują przypadki tzw. "całkowitej nieściągalności". Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące. Sytuacja życiowa i majątkowa dłużnika nie ma zatem znaczenia przy ich zastosowaniu. Z kolei art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jako okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy: opłacenie należności z tytułu składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozdzielenie przesłanek umorzenia należności składkowych na tle wymogów stawianych decyzji administracyjnej i jej uzasadnieniu prowadzi do wniosku, że w pierwszej kolejności zadaniem organu jest jednoznacznie ustalić charakter (rodzaj) nie opłaconych składek (tytuł należności), a następnie odpowiednio zastosować normę prawa materialnego wynikającą z danego ustępu art. 28 u.s.u.s. w celu właściwego zakreślenia granic postępowania dowodowego oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Z art. 28 u.s.u.s. wynika, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez płatnika składek (czyli składki za pracowników w części finansowanej przez pracodawcę) i za ubezpieczenie własne płatnika (osoby prowadzącej działalność gospodarczą) mogą być umarzane tylko w przypadku całkowitej nieściągalności w rozumieniu tego przepisu. Natomiast w ust. 3a art. 28 u.s.u.s. ustanowiony został wyjątek przewidujący możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Odstępstwo te zostało ograniczone do jednej tylko kategorii zadłużenia tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Chodzi zatem o składki na ubezpieczenie społeczne małych przedsiębiorców, którzy sami płacą składki za swoje ubezpieczenie i są jednocześnie płatnikami i ubezpieczonymi. To właśnie te należności Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć na podstawie rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 lipca 2003 r. wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 28 ust. 3b u.s.u.s, jeżeli zobowiązany wykaże, że ich opłacenie pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W ocenie Sądu istotnym uchybieniem jest brak należytego uzasadnienia przyczyn odmowy umorzenia (art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a.). Rozważania decyzji poświęcone głównej przyczynie wniosku sytuacji życiowej i materialnej są lakoniczne i nie tłumaczą stronie powodów rozstrzygnięcia. Pojęcia użyte w powołanym wyżej przepisach rozporządzenia są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny i omówienia w świetle okoliczności danej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne właśnie przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach strona ma prawo poznać powody odpowiadające rzeczywistemu zakresowi sporu. Przy umorzeniu organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. W aspekcie kontroli sądowej brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia rozpoznanie zachowania granic uznania administracyjnego. W sprawie uzasadnienie decyzji nie zawiera analizy, w ustalonym i niespornym stanie faktycznym, zdolności wnioskodawczyni do ponoszenia obciążenia i jego wpływu na możliwość zaspokajania podstawowych jej potrzeb. Również prezentacja zadań ZUS nie jest przesłanką, o której można wypowiadać się w kategoriach uznania administracyjnego z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Podkreślić należy, iż stwierdzenie organu, iż sytuacja materialna i finansowa wnioskodawczyni jest trudna i mieści się w kategorii "nadzwyczajnych środków", które przemawiają za uznaniem ważnego interesu, a tym samym umorzenia należności, daje podstawę do przyjęcia, że zapłata należności może wpłynąć na możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych wnioskodawczyni. Zdaniem organu sytuacja materialno – bytowa wnioskodawczyni oraz zgromadzony materiał dowody wskazuje, iż opłacanie składek pozbawiłoby wnioskodawczynię możliwości zaspakajania niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie organu wnioskodawczyni wykazała zaistnienie przesłanek wynikających z § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003r. Kierunek tego wywodu przeczy jednak rozstrzygnięciu. Po takiej konstatacji zadaniem organu było rozważenie jej szczegółowych konsekwencji na tle wyjaśnionych okoliczności sprawy. Tego zaś zaniechano. Nie bez znaczenia dla tej oceny ma okoliczność,że wniosek dotyczy odsetek bowiem należność główna jest regulowana przez wnioskodawczynię. Wskazane uchybienia organu pozwalają na stwierdzenie, że ocena organu w przedmiocie występowania przesłanek określonych w art. 28 ust. 2,3 i 3a u.s.u.s. nie została właściwie rozgraniczona a następnie uzasadniona. Tym samym przekracza ona granice tzw. uznania administracyjnego. W konkluzji należy więc stwierdzić, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U.153, poz. 1270 ze zm.) uchylił i stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu (art. 152 w/w ustawy). Organ rozpoznając sprawę ponownie będzie miał na względzie poczynione wyżej uwagi, a nadto fakt, że nie jest w interesie publicznym doprowadzić zobowiązanego do konieczności skorzystania z pomocy społecznej.