I SAB/Ol 15/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie nierozpatrzenia wniosków o zwrot utraconych dochodów z tytułu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości za lata 2008-2013 I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, III. zasądza od Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SAB/Ol 15/16 Uzasadnienie Gmina O. (zwana dalej: Gminą, stroną lub skarżącą) złożyła w dniu 25 marca 2009 r. do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (zwany dalej : Funduszem lub organem) wniosek z dnia 9 marca 2009r. o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych przez sztuczne zbiorniki wodne za rok 2008. Pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. Fundusz poinformował Gminę, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych przez sztuczne zbiorniki wodne (Dz. U. Nr 142 poz. 1023 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem), podstawą do opracowania wniosku winna być decyzja oraz deklaracja podatkowa na dany rok podatkowy. Fundusz wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 4 rozporządzenia, Gmina ma możliwość złożenia do dnia 15 maja korekty przedłożonego wniosku. Po przekroczeniu terminu, wniosek pozostanie bez rozpatrzenia. W piśmie z dnia 13 maja 2009 r. Gmina wskazała na brak podstaw do złożenia korekty przedłożonego wniosku. Powołując się na stanowisko Ministra Finansów wskazała na brak podstaw prawnych do udostępniania przez organy podatkowe akt indywidualnych spraw podatkowych. W dniu 25 marca 2010r. Gmina złożyła do organu wniosek z dnia 23 marca 2010r. o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych przez sztuczne zbiorniki wodne za rok 2009. Fundusz w dniu 4 kwietnia 2010 r. wystosował do Gminy pismo o treści tożsamej, jak zawartej w piśmie z dnia 20 kwietnia 2009 r. Pismem z dnia 11 maja 2010 r. Gmina wskazała na brak podstaw do złożenia korekty przedłożonego wniosku. Podniosła, iż we wniosku wykazała faktyczne utracone dochody wynikające z decyzji oraz deklaracji podatkowych na rok 2009 według stanu na dzień 31 grudnia 2009 r. Fundusz pismem z dnia 28 maja 2010 r. poinformował Gminę, że zgodnie z § 2 ust.3 rozporządzenia podstawą do złożenia wniosku powinna być decyzja oraz deklaracja podatkowa na dany rok podatkowy. W dniu 25 marca 2011 r. Gmina złożyła w siedzibie organu wniosek z dnia 22 marca 2011r. o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych przez sztuczne zbiorniki wodne za rok 2010. Fundusz pismem z dnia 13 kwietnia 2011r., uzupełnionym pismem z dnia 5 maja 2011r., zwrócił się do Gminy o uzupełnienie wniosku, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, o decyzję oraz deklarację podatkową, które zgodnie z § 2 ust.3 rozporządzenia stanowią podstawę do opracowania przedmiotowego wniosku. Fundusz wskazał, że w przypadku nie dostarczenia żądanych dokumentów w wyznaczonym terminie, na podstawie § 2 ust. 7 rozporządzenia, pozostawi wniosek bez rozpatrzenia. Odpowiadając na powyższe, skarżąca wskazała, że przedmiotowy wniosek złożyła w wyznaczonym terminie, zaś podstawą jego sporządzenia były złożone przez podatników deklaracje podatkowe na podatek od nieruchomości na 2010 r. Gmina wskazała na brak podstaw prawnych do zastosowania się do wezwania. Podniosła, że przepisy rozporządzenia nie przewidują możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przez Fundusz w zakresie ustalenia wysokości zwrotu utraconych dochodów. Zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia, do kompetencji Funduszu należy sprawdzenie prawidłowości złożonego wniosku jedynie pod względem rachunkowym i formalnym. Gmina nie jest zatem zobowiązana do dostarczenia oryginałów dokumentów stanowiących podstawę do sporządzenia wniosku. W dniu 26 marca 2012 r. Gmina złożyła w siedzibie organu wniosek z dnia 26 marca 2012r. o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych przez sztuczne zbiorniki wodne za rok 2011. Fundusz pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. wezwał Gminę o uzupełnienie wniosku o deklarację podatkową na rok 2011, pouczając, że w przypadku nieusunięcia braków w wyznaczonym terminie, pozostawi wniosek bez rozpatrzenia. Pismem z dnia 24 kwietnia 2012 r. Gmina poinformowała Fundusz o braku podstaw prawnych do zastosowania się do treści wezwania, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. W dniu 13 marca 2013 r. Gmina złożyła w siedzibie organu wniosek z dnia 8 marca 2013 r. o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych przez sztuczne zbiorniki wodne za rok 2012. Fundusz pismem z dnia 19 marca 2013 r. wezwał Gminę o uzupełnienie braków wniosku m.in. o deklarację podatkową na rok 2012, pouczając, że w przypadku nieusunięcia braków w wyznaczonym terminie, pozostawi wniosek bez rozpatrzenia. Pismem z dnia 25 marca 2013 r. Gmina poinformowała Fundusz o braku podstaw prawnych do zastosowania się do wezwania. W dniu 11 marca 2014 r. Gmina złożyła w siedzibie organu wniosek z dnia 6 marca 2014 r. o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych przez sztuczne zbiorniki wodne za rok 2013. Fundusz pismem z dnia 13 marca 2014 r. wezwał Gminę o uzupełnienie braków wniosku m.in. o deklarację podatkową na rok 2013, pouczając, że w przypadku nieusunięcia braków w wyznaczonym terminie, pozostawi wniosek bez rozpatrzenia. Pismem z dnia 24 marca 2014 r. Gmina poinformowała Fundusz o braku podstaw prawnych do zastosowania się do wezwania. Pismem z dnia 10 lutego 2016 r. Gmina, na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego, wezwała Fundusz do usunięcia naruszenia prawa, poprzez nieterminowe rozpatrzenie wniosków o zwrot utraconych dochodów za lata 2008-2013. Zdaniem Gminy, brak jest przesłanki uprawniającej Fundusz do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu określenia poprawności złożonych wniosków. W świetle § 2 ust. 1, 6 i 7 rozporządzenia, Gmina nie jest zobligowana do doręczenia oryginałów dokumentów (decyzji, deklaracji) stanowiących podstawę do sporządzenia wniosków. Wezwanie Gminy do dostarczenia decyzji bądź deklaracji podatkowych stanowiły czynności daleko wykraczające poza uprawnienia wynikające z § 2 ust. 6 rozporządzenia. W ocenie Gminy, powołanie się przez Fundusz na treść § 2 ust. 7 rozporządzenia powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosków. W związku z powyższym Gmina uznała, że Fundusz pozostaje w bezczynności, gdyż nie załatwił spraw w sposób przewidziany przepisami obowiązującego prawa. W odpowiedzi z dnia 24 maja 2016 r. Fundusz wskazał, że w wezwaniach do usunięcia braków formalnych wniosków informował w sposób jasny i precyzyjny o konsekwencjach ich nieuzupełnienia. Fundusz nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej że doszło do nieterminowego rozpatrzenia wniosków, gdyż wykazanie faktycznie rocznych utraconych dochodów w oparciu o decyzje i deklaracje podatkowe wynika wprost z treści § 2 ust. 3 rozporządzenia. Zdaniem Funduszu, żądanie ww. dokumentów było uzasadnione, gdyż umożliwiłoby weryfikację wniosków pod względem formalnym i rachunkowym. Do pisma z dnia 7 lipca 2016 r. Gmina załączyła zanonimizowane deklaracje na podatek od nieruchomości za lata 2010-2013. Zaznaczyła jednocześnie, że nie uznaje za zasadne stanowiska Funduszu. Decyzją z dnia "[...]" Fundusz przyznał Gminie zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych przez sztuczne zbiorniki wodne, za lata 2010-2013. W stosunku do wniosków za lata 2008-2009 organ wydał decyzję z dnia "[...]" o odmowie przyznania Gminie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych przez sztuczne zbiorniki wodne, z uwagi na przedawnienie należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, z dnia 24 czerwca 2016r., skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia przez Sąd akt sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że do dnia sporządzenia skargi na rachunek Gminy nie wpłynęły kwoty utraconych dochodów za lata 2008- 2013. Wskazała, że Gmina nie pozostała całkowicie bierna na wezwania Funduszu, gdyż starała się aktywnie wyjaśnić swoje stanowisko w sprawie. W dalszej części skargi, powtórzyła swoje stanowisko zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Podniosła, że powołanie się przez Fundusz na treść § 2 ust. 7 rozporządzenia powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosków. Obowiązkiem Funduszu było merytoryczne rozpoznanie wniosków o zwrot utraconych dochodów i wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwana dalej p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że wniesienie skargi na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej poprzedziło złożenie przez skarżącą do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym został spełniony wymóg skuteczności złożenia skargi na bezczynność organu. Oceniając merytorycznie zasadność skargi podkreślić trzeba, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznania sprawy (jak też zaniechanie) oraz stopień przekroczenia terminów mają natomiast znaczenie przy ocenie przez Sąd, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej. Jak jednak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia "[...]" Fundusz przyznał Gminie zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych przez sztuczne zbiorniki wodne, za lata 2010-2013. W stosunku natomiast do wniosków za lata 2008-2009 organ wydał decyzję z dnia "[...]" o odmowie przyznania Gminie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych przez sztuczne zbiorniki wodne, z uwagi na przedawnienie należności. Mając powyższe na uwadze, postępowanie sądowe w zakresie wniosku skarżącej o wydanie orzeczenia należało umorzyć. Wydanie przez Fundusz orzeczeń w rozpoznawanej sprawie nie powoduje jednak braku konieczności dokonania przez Sąd oceny czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13). Powołany uprzednio art. 149 § 1a p.p.s.a. nakłada na Sąd taki obowiązek. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może bowiem polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, gdyż akt taki został już wydany. W orzecznictwie przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, które określa szczegółowe zasady i tryb zwrotu gminom utraconych dochodów z ww. tytułu. Powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. nr 121, poz. 844). Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnienia wymaga, że skarżąca zarzuciła Funduszowi bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosków o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych przez sztuczne zbiorniki wodne za lata 2008-2013. Wskazała, że powołanie się przez Fundusz na treść § 2 ust. 7 rozporządzenia powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosków. Z kolei, Fundusz w oparciu o ww. przepis rozporządzenia wniosków nie rozpatrzył, gdyż Gmina we wszystkich sprawach nie uzupełniła w wyznaczonym terminie swoich wniosków, tj. nie uzupełniła ich o decyzje oraz deklaracje podatkowe, które zdaniem organu stanowiły podstawę do opracowania wniosków. Rozpoznając skargę, Sąd miał również na uwadze, że w orzecznictwie sądowym ugruntowane zostało stanowisko (zob. postanowienie NSA z dnia 24 listopada 2014 r. o sygn. II GSK 296/14, wyrok WSA w Opolu z dnia 14 października 2015 r., I SA/Op 267/15, dostępne, podobnie jak wszystkie powoływane orzeczenia, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, że skoro odmowa zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości ma formę decyzji administracyjnej, to w konsekwencji całe też postępowanie dotyczące rozpoznania wniosków gminy i tryb jego prowadzenia musi być poddane zasadom wynikającym z procedury administracyjnej uregulowanej w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), w tym też zasadom dotyczącym terminowego załatwiania spraw. Zgodnie zatem z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie, Fundusz nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa. Przede wszystkim należy wskazać, że w rozporządzeniu określono, że zwrot utraconych dochodów następuje po złożeniu przez gminę wniosku, którego wzór określony został w załączniku do rozporządzenia. Wniosek do właściwego wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej gmina składa do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym. We wniosku gmina wykazuje faktyczne roczne utracone dochody, wynikające z decyzji oraz z deklaracji podatkowych, na dany rok podatkowy według stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego, za który jest on sporządzany (§2 ust. 3 rozporządzenia). Korektę wniosku gmina może złożyć do dnia 15 maja roku następującego po roku podatkowym. Wojewódzki fundusz sprawdza wniosek pod względem rachunkowym i formalnym, w terminie do dnia 15 kwietnia roku następującego po roku podatkowym (§ 2 ust. 6 rozporządzenia). W przypadku stwierdzenia we wniosku braków lub błędów, wojewódzki fundusz wzywa gminę do ich usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W przypadku nieusunięcia braków lub błędów w tym terminie wniosek pozostaje bez rozpatrzenia zgodnie z § 2 ust. 7 rozporządzenia. W tym miejscu podkreślić należy, że wniosek dotyczy zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu ustawowego zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów określonych w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Dokonując interpretacji przepisów regulujących zasady i tryb zwrotu gminom utraconych dochodów nie można zatem pominąć celu, dla którego ustawodawca wprowadził instytucję zwrotu utraconych dochodów. Wykładnia celowościowa spornych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że nadrzędnym celem postępowania w sprawie zwrotu utraconych dochodów musi pozostać ochrona gminy przed zmniejszenie jej dochodów wskutek zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów na mocy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Kolejna kwestia sporna dotyczy podstaw wykazywania faktycznych utraconych dochodów. Zdaniem Funduszu, organ nie mógł rozpatrzyć wniosków Gminy, gdyż utracone dochody wykazane we wniosku, muszą wynikać z załączonych do wniosku decyzji oraz z deklaracji podatkowych, na dany rok podatkowy według stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego, za który jest on sporządzany, co jednoznacznie ma wynikać z § 2 ust.3 rozporządzenia. Rozstrzygając tę kwestię stwierdzić należy, że §2 ust.3 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie administracyjne. Wynika z niego, że gmina składa wniosek wykazujący faktyczne roczne utracone dochody, wynikające z decyzji oraz z deklaracji podatkowych, na dany rok podatkowy według stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego, za który jest on sporządzany. Rolą Funduszu jest natomiast sprawdzenie wniosku pod względem rachunkowym i formalnym, w terminie do dnia 15 kwietnia roku następującego po roku podatkowym (§2 ust.6 rozporządzenia). Z treści rozporządzenia oraz ze wzoru wniosku - stanowiącego załącznik do rozporządzenia - nie wynika natomiast, że obowiązkiem gminy jest załączenie decyzji lub deklaracji będących podstawą do żądania zwrotu utraconych dochodów. W ocenie Sądu, nieuprawnione jest stanowisko Funduszu, że powinien on najpierw zweryfikować, czy wniosek skarżącej spełnia wymogi formalne poprzez żądanie dołączenia decyzji podatkowych i deklaracji. Żądanie przez Fundusz dodatkowych elementów wniosku miało na celu potwierdzenie praw Gminy do zwrotu utraconych dochodów lecz nie stanowiło warunków formalnych wniosku w rozumieniu §2 ust. 3 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, Fundusz żądał informacji które miały mu służyć do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Należy natomiast odróżnić warunki formalne wniosku od elementów materialnoprawnych stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do przyznania lub potwierdzenia określonego prawa wnioskodawcy. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych nie powinna być rozpatrywana na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego. W konsekwencji uznać należało, że wnioski skarżącej zawierały wszystkie niezbędne elementy o charakterze formalnym (zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik do rozporządzenia) i możliwe było nadanie im dalszego biegu poprzez wydanie decyzji administracyjnych w terminach określonych w k.p.a. Tym samym Fundusz, nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa. W tym miejscu podnieść trzeba, iż stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Z analizy akt administracyjnych wynika, iż tak się jednak w niniejszej sprawie nie stało. W szczególności należy zwrócić uwagę, że po wpłynięciu wniosku Gminy z dnia 9 marca 2009 r. Fundusz pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. poinformował jedynie skarżącą, że podstawą do opracowania wniosku powinna być decyzja oraz deklaracja podatkowa na dany rok podatkowy. Pouczył również, o możliwości złożenia do dnia 15 maja korekty przedłożonego wniosku. Powyższe pismo nie spełniło wymagań jakie przepisy kodeksu przewidują dla wezwania jako pisma procesowego – nie wskazano dokumentów, o które wniosek należy uzupełnić, nie wskazano terminu na uzupełnienie, ani nie pouczono o rygorze nieuzupełnienia wniosku w terminie. Podobne zastrzeżenia należało odnieść do pisma Funduszu z dnia 4 maja 2010 r. W świetle powołanych wyżej okoliczności, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, i art. 35 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.