I SAB/Ol 16/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Pierechod po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2014r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H.L. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2013 postanawia: odrzucić skargę WSA/post.1 – sentencja postanowienia H.L., działając przez pełnomocnika- adwokata, powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, polegającą na zaniechaniu wypłaty na rzecz skarżącego płatności przyznanych na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006 z dnia 21.06.2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW z dnia 21.06.2006r. polegające na błędnym przyjęciu, iż sankcje nałożone na skarżącego na mocy nieostatecznych decyzji podlegają odliczeniu od wszelkich płatności wypłacanych przez agencje płatniczą, oraz art. 7, 8 i 77 k. p. a. przez niewyjaśnienie w sposób dokładny i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy polegające na niepodjęciu czynności zmierzających do wyjaśnienia spornych okoliczności. Wniósł o zobowiązanie organu do wypłaty skarżącemu przyznanych mu płatności w terminie 14 dni od doręczenia przez sąd akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając żądanie skarżący podał, że w dniu 29.04.2014r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr "[...]" w sprawie przyznania płatności na rok 2013 w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Organ do dnia dzisiejszego nie wypłacił należnej z tego tytułu kwoty. Pismem z dnia 31.07.2014r. skarżący został poinformowany, że na brak wypłaty wpłynęła decyzja nr "[...]" z dnia 16.08.2013r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz decyzja nr "[...]" z dnia 20.05.2014r. w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich oraz innych terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W powyższych decyzjach na skarżącego zostały nałożone sankcje z uwagi na przedeklarowanie powierzchni o 100%, co zdaniem organu uzasadnia odliczenie kwot wynikających z nałożonych sankcji od przyznanych płatności. Skarżący w dniu 11.08. 2014r. skierował do organu pismo, w którym wezwał go do usunięcia naruszeń prawa. W odpowiedzi, doręczonej skarżącemu w dniu 29.08.2014r. Kierownik ARiMR podtrzymał swoje stanowisko, wskazując, że sankcje nałożone na skarżącego podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika przysługującej mu względem ARiMR. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie organu jest błędne. Decyzje nakładające sankcje nie są prawomocne, ponieważ po wniesieniu odwołania sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Zgodnie z dyspozycją art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006 z dnia 21.06.2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW, odliczeniu od przyznanych płatności podlegają jedynie zaległe należności dłużnika, a zatem tylko takie, które są wymagalne i niezapłacone. Z uwagi na to, że decyzje nakładające sankcje nie są ostateczne, organ powinien wypłacić skarżącemu płatności wynikające z decyzji z dnia 29.04.2014r. Nadto, zdaniem skarżącego, nałożone na niego sankcje są bezpodstawne. Skarżący przyznał, że we wniosku o płatności zostały podane nieprawidłowe dane. Zlecił jednak ponowne wykonanie pomiarów powierzchni pierwotnie deklarowanych w wypełnionym formularzu. Pomiary zostały przeprowadzone przez geodetów a ich wyniki zostały wysłane do ARiMR celem wprowadzenia korekty danych. Mimo to organ nie uwzględnił sporządzonego formularza zmiany, a konsekwencji nie wypłacił przyznanych płatności. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że decyzją z dnia 16.08. 2013r. uchylił decyzję dotychczasową z dnia 27.11.2012r. oraz odmówił przyznania H.L. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 i nałożył na niego sankcje wieloletnie w kwocie 5.134,60 zł. Wymieniona decyzja sankcyjna została doręczona stronie w dniu 19.08.2013r. , a wobec niezaskarżenia stała się ostateczna. Decyzją z dnia 29.05.2014r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie płatności na rok 2013r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 3.820,58 zł. Brak wypłaty w/w kwoty wynika z odpowiedniego zastosowania ostatecznej decyzji sankcyjnej, a więc zarachowania tej kwoty na ostateczną i wymagalną kwotę sankcji. Wywody skargi dotyczące nieostateczności czy niewymagalności są nieadekwatne do rzeczywistości. Podstawę prawną działania organu stanowi art.5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006 z dnia 21.06.2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz.Urz.UE L 171 z dnia 23.06.2006 str. 90), zgodnie z którym – "bez uszczerbku dla wszelkich innych działań mających na celu egzekwowanie prawa przewidzianych przez przepisy krajowe, państwa członkowskie odliczają wszelkie zaległe należności dłużnika, których wysokość została ustalona zgodnie z krajowym ustawodawstwem , od wszelkich płatności wypłacanych mu przez agencje płatniczą , odpowiedzialną za odzyskanie długu przez tego samego beneficjenta". Dlatego nie ma w sprawie zagadnienia bezczynności organu. Organ wskazał też na treść art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zgodnie z którym należności ustalone w drodze decyzji przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach (...), podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencje płatności w ramach tych funduszy oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy. Organ wskazał, że w postępowaniu warunki wynikające z obowiązujących przepisów zostały zachowane. Zarówno w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za rok 2012, jak również za rok 2013 organ rozpatrzył cały materiał dowodowy, wyjaśnił stronie podstawy prawne nałożenia sankcji wieloletnich oraz braku wypłaty środków przyznanych decyzją za rok 2013. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w sprawach, do których przepisy p.p.s.a. stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres tych spraw enumeratywnie wymienia art. 3 § 2 i 3 powołanej ustawy, który określa akty prawne poddane kontroli w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; Według punku 8) sądy administracyjne orzekają także w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Jak wskazano wyżej, kontrola sądowa dotyczyć może innych niż określone w pkt 1-3 (nie mających charakteru decyzji lub postanowień) aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; Charakter zaskarżalnych czynności był przedmiotem rozważań przedstawicieli doktryny, jak i obszernego orzecznictwa. Wskazano w piśmiennictwie i orzeczeniach sądów na obligatoryjne cechy jakimi powinny się charakteryzować czynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, żeby można było je zakwalifikować do kategorii działań podlegających kontroli sądowej. Powszechnie przyjęto, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Podmiot, którego uprawnienia do ochrony praw lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Właśnie to, że "istnienie" lub "nieistnienie" uprawnienia do ochrony praw, wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. Trzeba wskazać, że płatności, o których mowa w skardze przyznawane są rolnikom w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz.U. z 2012r. poz. 1164 ze zm.). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy płatności obszarowe, płatność do krów i owiec oraz płatność do tytoniu są przyznawane w drodze decyzji. W myśl ust. 2 art. 19 " W decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu: 1) określa się zmniejszenia i wykluczenia z tych płatności, jeżeli te zmniejszenia i wykluczenia wynikają z przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz 2) ustala się kwotę podlegającą odliczeniu na podstawie przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, jeżeli zachodzą przesłanki ustalenia tej kwoty określone w tych przepisach" Według art. 19 ust. 5 ustawy, odwołanie od decyzji w sprawie płatności obszarowych nie wstrzymuje jej wykonania. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U z 2014r. poz. 1438) do kwot podlegających odliczeniu na podstawie przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu (...) (Dz.U. UE L 09.316.65 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L. 25 z 2011r. s. 8 ze zm.). stosuje się odpowiednio przepisy art. 31 ust. 1 i ust. 3, zgodnie z którymi, należności nadmiernie lub nienależnie pobrane przez beneficjenta (rolnika) podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika względem Agencji. Odpowiednie stosowanie art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Agencji oznacza, że w decyzjach przyznających płatności z zastosowaniem pomniejszeń i sankcji organy Agencji wskazują jednocześnie sposób realizacji kwot sankcji, jako podlegających potrąceniu z przyszłych płatności (co wynika zresztą wprost z przepisów powołanych aktów prawa unijnego). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że wypłata rolnikowi konkretnej kwoty pieniężnej przyznanej na mocy decyzji wydawanej w trybie i na zasadach określonych w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi czynność materialnotechniczną, nie wynikającą bezpośrednio z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, określających uprawnienie lub obowiązek beneficjenta pomocy finansowej udzielanej z unijnych i krajowych środków publicznych. Jest czynnością wykonawczą, podejmowaną w związku z wydaną decyzją i innymi decyzjami, zgodnie z ich treścią. Jak wyżej wskazano, w treści decyzji podawane są informacje co do tego, czy i w jakim zakresie kwoty przyznanych płatności będą wypłacone, bądź nie. Wypłata środków finansowych nie jest zatem czynnością z zakresu działania administracji publicznej, o której mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Konsekwencją tego stwierdzenia jest uznanie, że skarga na bezczynność kierownika Biura ARiMR, polegającą na niewypłaceniu środków finansowych przyznanych decyzją z dnia 29.05.2014r. jako płatności na rok 2013r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie jest dopuszczalna. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.