I SAB/Ol 3/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Zofia Skrzynecka Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015r. sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność Burmistrza w sprawie zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za lata 2008 - 2013 1. zobowiązuje Burmistrza do wydania w terminie 30 dni od daty zwrotu akt, decyzji w sprawie zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za lata 2008 - 2013, 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza na rzecz Spółki A kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółka A w W. (dalej jako: "strona, "skarżąca", "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie określenia Spółce zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za lata 2008 – 2013. Z przedstawionych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że wszczęcie przez organ postępowania podatkowego w tym przedmiocie nastąpiło w dniu 5 grudnia 2013 r.. Wskazując na konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego, pismem z 2 stycznia 2014 r. Burmistrz zawiadomił Spółkę o nowym terminie załatwienia sprawy, wyznaczonym na 5 lutego 2014 r.. Następnym pismem z dnia 5 lutego 2014 r. termin ten wyznaczył na 5 marca 2014 r.. W świetle akt sprawy, kolejnym pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r. organ zawiadomił stronę o zamiarze przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości w dniu 1 października 2014 r.. W piśmie z dnia 6 sierpnia 2014 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, Spółka A wniosła o ponaglenie Burmistrza oraz o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spółka zwróciła uwagę, iż na żądanie organu I instancji dokonała korekt deklaracji za lata 2008 – 2013, w których wykazała nadpłatę podatku od nieruchomości w łącznej kwocie 598.270 zł. W okresie od dnia 5 lutego 2014 r. organ podatkowy I instancji nie informował jej o nowym terminie załatwienia sprawy, nie przedłużył postępowania podatkowego ani go nie zawiesił. Nie wykazał też jakiejkolwiek aktywności w kwestii rozstrzygnięcia sprawy decyzją podatkową. Odwołując się do treści art. 139 § 1 i art. 140 § 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin do załatwienia sprawy w ciągu 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu wskazało, że od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, tj. 5 grudnia 2013 r., organ I instancji nie podjął żadnych czynności. Kolegium odmówiło natomiast stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, wskazując, że organ I instancji wyznaczył na dzień 1 października 2014 r. oględziny nieruchomości. W dniu 30 grudnia 2014 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarga Spółki na bezczynność Burmistrza. Skarżąca podniosła, że pomimo wyznaczenia przez SKO postanowieniem z dnia "[...]" terminu załatwienia sprawy, organ I instancji nie wywiązał się z tego obowiązku, naruszając go w sposób rażący. Strona wyczerpała administracyjny tryb mający na celu "przymuszenie" organu I instancji do postępowania zgodnie z przepisami prawa. W tym stanie rzeczy nie miała innych możliwości, jak tylko skorzystanie z uprawnienia do złożenia skargi na bezczynność Burmistrza. Odpowiadając na skargę, Burmistrz wyjaśnił, że przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie był jej skomplikowany charakter. Podał, że postępowanie podatkowe zostało wszczęte w sezonie zimowym, co w znaczny sposób uniemożliwiło przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości podatnika na terenie Gminy, z uwagi na występowanie pokrywy śnieżnej i w późniejszym okresie podmokły charakter terenu. Oględziny są zaś niezwykle istotnym elementem postępowania dowodowego, gdyż dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie może mieć nie tylko sposób wykorzystania nieruchomości, ale także ich stan techniczny. Jak podniesiono w odpowiedzi na skargę, uzasadnione było również przekonanie, że niezwykle owocne byłoby uczestnictwo w oględzinach osoby posiadającej wiedzę specjalną. Z tego też względu były podejmowane kroki zmierzające do powołania właściwego biegłego, które jednak okazały się bezskuteczne. W konsekwencji skierowano do podatnika pismo wyznaczające termin oględzin na dzień 1 października 2014 r., przy czym protokół z oględzin wpłynął do organu dopiero w dniu 22 października 2014 r., zaś skomplikowany charakter sprawy wymagał przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego. W dniu 5 stycznia 2015 r. wysłano do strony zawiadomienie o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Mając na uwadze długi okres przygotowywania decyzji, organ I instancji ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Sądy te orzekają w sprawach skarg na podejmowane przez organy decyzje administracyjne, postanowienia oraz akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4-7 cyt. ustawy. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów związaną z procesem podejmowania decyzji administracyjnych, postanowień, pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (na mocy art. 3 § 2 pkt 8 cyt. ustawy). W dotychczasowym orzecznictwie wskazywano, (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2002r., I SAB 131/02, Lex nr 137829), iż z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podjął czynności zmierzających do rozpoznania sprawy albo wprawdzie prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub nie podjął stosownej czynności. W związku z wniesiona skargą Spółki Sąd zbadał zatem, czy zaistniała sytuacja, związana z niezakończeniem przez organ postępowania w określonych przepisami prawa terminach. Jak wynika z akt, wszczęte przez organ w dniu 5 grudnia 2013 r., postępowanie podatkowe w przedmiocie określenia Spółce A zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za lata 2008 – 2013 nie zostało dotychczas zakończone. Wprawdzie wskazując na konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego, Burmistrz pismami z 2 stycznia 2014 r. i 5 lutego 2014 r. zawiadamiał Spółkę o nowych terminach załatwienia sprawy, a pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zamiarze przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości w dniu 1 października 2014 r., jednak - nawet pomimo skierowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponaglenia, a następnie dokonania w tym dniu oględzin, po czym wyznaczenia ostatecznego terminu załatwienia sprawy i wezwania podatnika do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym – decyzja kończąca postępowanie administracyjne przed organem I instancji, nie została wydana. Odpowiadając na skargę Burmistrz wyjaśnił, że przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie był jej skomplikowany charakter i trudności z przeprowadzeniem dowodu z oględzin nieruchomości podatnika w okresie zimowym i wczesnowiosennym, jak również konieczność powołania właściwego biegłego. Zdaniem Sądu, argumentacja powyższa nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z oceną zasadności zarzutów skargi, przez orzekający na podstawie akt i w granicach sprawy Sąd administracyjny (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.), podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że przedmiot rozstrzygnięcia dotyczył w tym przypadku, określenia Spółce zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za lata 2008 – 2013. Instytucja skargi na bezczynność organu ma zaś na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania kończącego postępowanie rozstrzygnięcia. Przesłanki, których jednoczesne zaistnienie warunkuje powstanie stanu bezczynności w toku postępowania administracyjnego, to po pierwsze brak działania organu przyjmujący postać "niezałatwienia sprawy" będącej przedmiotem postępowania oraz, po drugie, upływ terminu do załatwienia sprawy (zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011). W przypadku skargi na bezczynność, dokonując badania jej zasadności sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Z akt rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika, że wskazane w skardze na bezczynność działanie nie zostało przez organ podjęte, bowiem pomimo ponaglenia na podstawie art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej, czynność wydania przez organ aktu administracyjnego nie została wykonana. Z art. 125 ustawy o Ordynacja podatkowa wynika, że organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Organy winny zatem podejmować działania bez zbędnej zwłoki. Prawidłową realizację zasady szybkości postępowania oraz jej gwarancje określają przepisy Rozdziału 4 O.p. - "Załatwienie sprawy". Zgodnie z art. 139 § 1 tej ustawy, załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z § 2 art. 139 O.p., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie. W świetle powyższego, czas i termin załatwienia sprawy determinuje stopień jej skomplikowania. Wskazać również należy, że opóźnienia w wydaniu decyzji powstałe z przyczyn niezależnych od organu występują wówczas, gdy organ nie mógł dotrzymać terminu załatwienia sprawy, pomimo dołożenia należytej staranności. Stosownie do treści art. 140 § 1 O.p., organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie (tzw. podstawowym z art. 139 O.p.), podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (art. 140 § 2 O.p.). Celem tej regulacji jest właśnie przeciwdziałanie przewlekłości postępowania. W ocenie sądu, zestawienie określonych powołanymi wyżej przepisami Ordynacji podatkowej terminów załatwiania spraw z przebiegiem kontrolowanego postępowania organu, nakazuje stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia reguł określonych w art. 139 i 140 tej ustawy. Analiza przedstawionych do kontroli Sądu akt administracyjnych wskazuje, że od dnia wszczęcia postępowania w przedmiocie określenia Spółce A zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za lata 2008 – 2013, czyli od dnia 5 grudnia 2013r., do chwili wniesienia skargi z dnia 28 grudnia 2014r., minął ponad rok. Pierwszą czynność procesową istotną dla ustaleń faktycznych podjęto natomiast dopiero 1 października 2014r.. Wprawdzie dwukrotnie (pismami z 2 stycznia i 5 lutego 2014r.) organ poinformował stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jednak od tego czasu, aż do dnia 29 sierpnia 2014 r., (kiedy to po uwzględnieniu ponaglenia Spółki przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zawiadomił stronę o zamiarze przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości w dniu 1 października 2014 r.) praktycznie nie podjął w sprawie żadnych działań. Pomimo postanowienia SKO z dnia "[...]", którym uznano ponaglenie za uzasadnione i wyznaczono dodatkowy termin do załatwienia sprawy w ciągu 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, dotychczas decyzja w sprawie nie została wydana. Podkreślić należy, że okoliczności wskazane przez Burmistrza w odpowiedzi na skargę nie zwalniały organu od obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy we właściwym terminie ze wskazaniem nowego terminu jej załatwienia. Powołanie się na wszczęcie postępowania podatkowego w sezonie zimowym, co w znaczny sposób uniemożliwić miało przeprowadzenie dowodu z oględzin, nie stanowi usprawiedliwienia zaniechania podjęcia koniecznych w czynności w miesiącach wiosennych 2014r., podobnie jak "przekonanie, że niezwykle owocne byłoby uczestnictwo w oględzinach osoby posiadającej wiedzę specjalną". Nie stanowi też uzasadnienia dla braku zawiadomienia strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, jej skomplikowany charakter. W świetle powyższego stwierdzić należy, że nie było przyczyny, która usprawiedliwia nie podejmowanie przez organ, przez wiele miesięcy, działań w celu załatwienia sprawy. Doszło tym samym do prowadzenia postępowania w przedmiocie zaliczenia powstałej nadpłaty podatku, z rażącym naruszeniem zasady szybkości postępowania określonej w art. 125 i skonkretyzowanej w art. 139 Ordynacji podatkowej. Dla uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., przekroczenie terminów prowadzenia postępowania musi być znaczne. Taka sytuacja zaistniała zaś w niniejszej sprawie. Przy czym w myśl tego przepisu, rezultatem uwzględnienia skargi na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem tej skargi jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzania o treści, czy skutkach tych działań. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, badanie skarg na bezczynność ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był obowiązany (p. wyrok NSA o sygn. I OSK 152/14 z 31 stycznia 2014r. publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA: www.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w punkcie 1. sentencji wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji w sprawie, w terminie 30 dni od daty zwrotu akt. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd stwierdzając, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Wynika z tego, że orzeczenie grzywny pozostawione zostało uznaniu Sądu. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, pomimo, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podstawy uzasadniające wymierzenie organowi grzywny, jednak nie zaistniały. Z wyżej opisanych względów, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt III sentencji wyroku), orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę 357 zł, składają się: 100 złotych z tytułu wpisu sądowego od skargi, 240 złotych z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym i 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi.