II SA 2793/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Kazimierz Jarząbek (sprawozdawca) Marzenna Glabas Irena Szczepkowska Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2004 r., sprawy ze skargi Gminy Miasta S. - reprezentowanej przez Zarząd Miasta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości postanawia - - odrzuca skargę. 2 II SA 2793/02 UZASADNIENIE Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Przewodniczący Zarządu Miasta S. decyzją Nr "[...]" z dnia 25 kwietnia 2002r. na podstawie art. l ust. l i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, póz. 1209) oraz art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku L. S. o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym – odmówił L. S. nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości położonej w S. przy ulicy "[...]" składającej się z działki nr 106/1 o powierzchni 0,1298 ha, wpisanej w V Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w S. w Księdze Wieczystej "[...]". W uzasadnieniu podał, że ww. złożyła wniosek w dniu 14 listopada 2001 r. o nieodpłatne nabycie nieruchomości będącej w jej użytkowaniu wieczystym. Ponadto przytoczył treść art. l ust. l ww. ustawy w brzmieniu z dnia wydania decyzji, z której wynikał wniosek, że dekret z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr. 46, póz. 340 ze zm.) dotyczy gospodarstw rolnych nadanych w trybie osadnictwa rolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych. Z załączonego do wniosku odpisu z księgi wieczystej wynika, że wnioskodawczyni nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr 106/1 w dniu 28 września 1961 r. na podstawie przepisów ustawy z 28 maja 1957r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych. (Dz.U. Nr 31, póz. 132). Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość nie została nadana L. S. na podstawie dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr. 46, póz. 340 ze zm.) i nie podlega przepisom ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości". L. S. wniosła odwołanie od tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją nr "[...]" z dnia 14 czerwca 2002r. na podstawie art. l ust. l-3 ustawy z dnia 26 lipca o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, póz. 1209) i art. 138 §1 p2 Kpa, po rozpoznaniu ww. odwołania od decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta S. nr "[...]" z dnia 25 kwietnia 2002r. o odmowie nabycia prawa własności nieruchomości - uchyliło decyzję organu pierwszej instancji; - orzekło o nieodpłatnym nabyciu przez L. S. prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w S. przy ul. "[...]" oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 106/1, o powierzchni 1298 m, dla której w Sądzie Rejonowym w S. V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta "[...]", stanowiącej własność Gminy Miasta S. Z treści uzasadnienia wynika, iż organ odwoławczy nie podzielił interpretacji art. l ust. l ustawy z dnia z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości przedstawionej w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium odesłanie do przepisów dekretu z dnia 6 września 1951 r. w art. l ust. l powołanej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. miało na celu li tylko zawężenie zakresu przedmiotowego ustawy do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe i stanowiących nieruchomości rolne położonych na obszarze Państwa Polskiego wymienionych w tym dekrecie. Podstawa zaś prawna nabycia nieruchomości, jak również to, czy była ona nadana w trybie osadnictwa rolniczego nie ma w świetle powołanego przepisu znaczenia. Z akt sprawy wynika, że umowę zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 28 września 1961r.ww. działka oraz usytuowany na niej dom jednorodzinny zostały sprzedane skarżącej i jej mężowi na własność czasową na 50 lat na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 maja 1957r. o sprzedaży przez Państwo domów jednorodzinnych i działek budowlanych (Dz.U. Nr 31,póz. 132) Stosownie zaś do art. 40 pkt 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969r. Nr 22,poz. 159) prawo własności czasowej nieruchomości ustanowione na podstawie wyżej wspomnianej ustawy stało się z mocy prawa prawem użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy L. S. przysługuje w stosunku ww. działki przewidziane art. l ust. l ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tej działki. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zaskarżyła Gmina Miejska S. - reprezentowana przez Zarząd Miasta S., zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. l ust. l ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. 2001 Nr 113, póz. 1209) przez uznanie, iż daje on możliwość nieodpłatnego nabywania nieruchomości gruntowych będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które są przedmiotem wieczystego użytkowania osób fizycznych i odnosi się do terenu Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska" i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że "Gmina Miejska S. składając niniejszą skargę uznaje, iż jest uprawniona do tego, ma w niniejszej sprawie interes prawny - gdyż zaskarżona decyzja dotyczy jej majątku (jego uszczuplenia), który nieodpłatnie nabyła pani L. S". Skarżąca nie zgadza się z interpretacją prawa dokonaną przez organ odwoławczy i uważa, że wyrażenie ustawowe " położone na obszarze Państwa Polskiego oraz " wymienione w dekrecie" należy odnieść do wyrazu "nieruchomości". W tej sytuacji odnosiłoby się to do dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. z 1946r. Nr 49, póz. 279 ze zm.), zaś art. 2 ust. l dekretu z 6 września 1951 r. stanowił, że osoby, które posiadają gospodarstwo rolne i prowadzą je osobiście, a do dnia wejścia w życie niniejszego dekretu nie nabyły praw własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. Z tego wynika, że aby zastosować cytowaną ustawę z dnia 26 lipca 2001 r, "taka nieruchomość musiałaby ponownie trafić do Skarbu Państwa by następnie ustanowić na niej użytkowanie wieczyste". Zdaniem skarżącej gdyby ustawodawca chciał ustanowić możliwość nieodpłatnego nabywania nieruchomości gruntowych będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które są przedmiotem użytkowania wieczystego osób fizycznych na terenach Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska to wprost wprowadziłby taki zapis, nie odwołując się do nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. Według skarżącej p. L. S. nie spełnia powyższej przesłanki, gdyż przedmiotową działkę zabudowaną nabyła w drodze "umowy i decyzji Prezydium Powiatowej Rady Nadzorczej- Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowi przepis art. l ust l i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, póz. 1209) w brzmieniu obowiązującym w dniu jego ogłoszenia tj. 9 października 2001 r. Według ust. l "Osobą fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarze Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, póz. 340 ze zm.): 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe 2) stanowiących nieruchomości rolne przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tych nieruchomości" Ust. 2 Stanowi, że "na wniosek osoby, o której mowa w ust. l, a także osoby fizycznej będącej jej następcą prawnym, złożony nie później niż w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy, starosta - w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego - w odniesieniu do nieruchomości będącej jej własnością, wydaje decyzję o nabyciu prawa własności nieruchomości" W związku z przytoczoną wyżej treścią przepisu art. l ust. l i 2 cytowanej ustawy oraz przedstawionym wyżej stanem faktycznym sprawy rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wymaga kwestia, czy stroną w postępowaniu administracyjnym może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej - i który taką decyzję wydał - w sprawie objętej tym postępowaniem. Przedstawiony wyżej problem istnieje w polskim sądownictwie administracyjnym od wielu lat jako zjawisko faktyczne, polegające na zaskarżaniu do Najwyższego Trybunału Administracyjnego a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji organów odwoławczych przez niezadowolone z tych decyzji organy pierwszej instancji. Orzecznictwo jak i doktryna opowiedziały się za wyłączeniem możliwości uruchomienia postępowania przed sądem administracyjnym w wyniku złożenia skargi na decyzję jednego organu administracji przez inny organ administracji posiadający w tej samej sprawie kompetencje decyzyjne. NTA w wyroku z 11 kwietnia 1924r. stwierdził, że celem środków zmierzających do obalenia decyzji władzy jest zabezpieczenie ochrony prawnej adresatowi tej decyzji, nie zaś ochronie stanowiska prawnego organu zajętego w toku instancji przez władzę orzekającą niższej instancji (por. J. Kamieniec, Gmina jako strona jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego Pip 1994 zeszyt 6 s. 49) NSA w wyroku z dnia 26 maja 1982r sygn akt SA/Gd 165/82, stwierdził, iż "zgodnie z art. 28 i 29 Kpa, stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych nawet wówczas, gdy tym organem nie jest organ administracji państwowej (ONSA 1982 zeszyt l, póz. 49) Sąd Najwyższy w Uchwale Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 28 października 1984r. III AZP 5/84, OSP iKA 1986r. zesz. 2, póz. 26 stwierdził, że za paradoksalną uznać należałoby bowiem sytuację "(....) w której stronami postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji byłyby dwa organy administracji państwowej, orzekające w sprawie a mianowicie skarżący organ pierwszej instancji i organ odwoławczy - organ drugiej instancji, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji" Bardziej pogłębione stanowisko zajął Sad Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z 27 lipca 1993r. III AZP 8/93 (OSNCAP 1994 zeszyt nr l poz.3) w której stwierdził, iż nie budzi wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie pogląd według którego organ, który wydał decyzję w sprawie nie jest i nie może w tej samej sprawie być stroną postępowania. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w odniesieniu do organów administracji rządowej, a także w odniesieniu do organów samorządu terytorialnego oraz samorządu zawodowego. Organy administracji publicznej w wypadkach określonych przepisami prawa mogą być stronami postępowania administracyjnego, który dotyczy się interesu prawnego lub obowiązku, co odnosi się również do organów samorządu, jednakże ma to miejsce tylko w postępowaniu przed innym organem administracji publicznej, właściwym w innej sprawie. W tej sprawie, w której z mocy przepisów prawa organ administracji publicznej jest powołany do wydania decyzji z zakresu swej właściwości, nie będzie stroną postępowania i nie mogą przysługiwać mu żadne jej uprawnienia bo korzysta on z uprawnień władczych, opatrzonych sankcją przymusu państwowego." Podobne stanowisko zajął Naczelny Sad Administracyjny w uchwale składu 5 sędziów z dnia 9 października 2000r. syg. OPK 14/00 (ONSA 2001/1/17). Z ust.2 art.l cytowanej na wstępie ustawy wynika, że przewodniczącemu zarządu jednostki samorządu terytorialnego ( a więc w tym przypadku organowi gminy) z mocy tego przepisu powierzono kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach użytkowników wieczystych tj. podmiotów pozostających poza systemem organów administracji publicznej, to z tego powodu gmina nie może być stroną tego postępowania nawet wówczas gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Stwierdzenie to jest zgodne z poglądami wyrażonymi wyżej, które Sąd w składzie orzekającym podziela w całej rozciągłości Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 ust. l pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Wobec tego nie zachodzi konieczność ustosunkowywania się do zarzutów podniesionych w skardze.