II SA 3428/03

Sygn. akt 2 II SA 3428/ 03 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Kosowska Sędzia SO (del.) Maria Matyja Asesor WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Karolina Alboszta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji a także decyzję Wojewody z dnia "[...]"r. II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. 2 II SA 3428/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 24 lutego 2003r. Starosta orzekł o odmowie przyznania A. B. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu podano, iż wnioskodawca nie spełnia jednego z warunków niezbędnych do uzyskania żądanego zasiłku, a mianowicie nie posiada wymaganego okresu zatrudnienia w wymiarze 35 lat pracy. Podano przy tym, iż ustalając staż pracy wnioskodawcy nie zaliczono mu zatrudnienia w charakterze agenta sklepu w E. w okresie od dnia 26 listopada 1984r. do 30 kwietnia 1990r., gdyż nie udokumentował on faktu, iż w tym okresie podstawą wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne stanowiła kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia. Od decyzji tej odwołał się A. B. kwestionując fakt nieuwzględnienia wspomnianego okresu zatrudnienia w charakterze agenta sklepu. Decyzją z dnia 4 czerwca 2003r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 5 października 2002r. w wysokości określonej w art. 37j ust. 3 -5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 6 grudnia 1996r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego zalicza się również okresy zatrudnienia , innej pracy zarobkowej, przypadające przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed l stycznia 1997r. jeżeli w tym okresie podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca połowę najniższego wynagrodzenia. Obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne przez osoby prowadzące działalność na podstawie umowy agencyjnej powstawała - zgodnie z ustawą z dnia 19 grudnia 1975r. o ubezpieczeniu społecznym osób wykonujących pracę na rzecz jednostek gospodarki uspołecznionej na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia - od dnia zawarcia pierwszej umowy. Przy czym zgodnie z art. 36 ostatnio wymienionej ustawy w przypadku gdy przepisy uzależniały prawo do świadczeń od osiągnięcia dochodu z tytułu wykonywania umowy lub ze współpracy w wysokości co najmniej najniższego wynagrodzenia w gospodarce uspołecznionej -warunek ten uważany był za spełniony również wówczas gdy czas pracy określony w umowie odpowiadał co najmniej pełnemu wymiarowi czasu pracy obowiązującego pracowników jednostki gospodarki uspołecznionej, która zawarła umowę. Wskazano, iż z umów zawartych pomiędzy A. B. a WPHW w E. wynika, iż obowiązywał go ośmiogodzinny czas pracy, a zatem była to praca w pełnym wymiarze czasu pracy. Podano ponadto, iż zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym osób wykonujących pracę na podstawie umowy agencyjnej wysokość składki na ubezpieczenie społeczne stanowiła określony procent przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, które jest wyższe od wynagrodzenia najniższego, a tym bardziej od połowy najniższego wynagrodzenia. Organ odwoławczy uznał zatem, iż okres pracy w charakterze agenta sklepu podlega wliczeniu do stażu pracy, a tym samym A.B. spełnił wymogi niezbędne do uzyskania zasiłku przedemerytalnego. Jednocześnie podano, iż zasiłek przyznano w wysokości określonej w art. 37j ust. 3-5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a dokładna kwota zostanie obliczona przez Powiatowy Urząd Pracy w E. Decyzją z dnia 12 czerwca 2003r. Starosta E. orzekł o przyznaniu A. B. zasiłku przedemerytalnego w wysokości 597,90 zł brutto miesięcznie, tj. 120% kwoty zasiłku podstawowego. W uzasadnieniu podano, iż wysokość zasiłku przedemerytalnego nie może przekroczyć 90% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek przedemerytalny i nie może być niższa od 120 % kwoty zasiłku podstawowego. Z uwagi na fakt, iż A. B. złożył wniosek o zasiłek przedemerytalny w dniu 4 października 2002r. należało uwzględnić wynagrodzenie w okresie od października 2001 r. do września 2002r. W tym okresie jednak wnioskodawca nie uzyskiwał wynagrodzenia, gdyż ostatnie jego zatrudnienie trwało do 31 sierpnia 2001 r. a od dnia 5 października 2001 r. nabył on prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Z tego względu przyznano mu zasiłek we wskazanej wysokości. Od decyzji tej odwołał się A. B. Zarzucił, iż zgodnie z przepisami ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu przysługuje mu zasiłek przedemerytalny w wysokości 160% zasiłku podstawowego. W jego ocenie art. 37j ust 4 ustawy wyznacza granice wysokości zasiłku, który nie może przekroczyć 90% przeciętnego wynagrodzenia oraz nie może być niższy od 120% kwoty zasiłku, przy czym przeciętne wynagrodzenie o którym mowa w tym przepisie odnosi się do przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, ogłaszane przez prezes Głównego Urzędu Statystycznego. W związku z tym w ocenie odwołującego się spełnił on warunki do uzyskania zasiłku w wysokości 160% zasiłku podstawowego. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2003r. Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję. Podano, iż rozstrzygnięcie zarówno w zakresie prawa do zasiłku przedemerytalnego jak i jego wysokości zostało zawarte w decyzji Wojewody z dnia 4 czerwca 2003r. Organ pierwszej instancji został zobowiązany jedynie do wyliczenia konkretnej kwoty zasiłku i pisemnego poinformowania strony o jego wysokości. Wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej stanowiło orzeczenie w tej samej sprawie. Pomimo zatem prawidłowego - w ocenie organu odwoławczego - ustalenia wysokości zasiłku decyzję należało wyeliminować z obrotu oprawnego. Wskazano ponadto, iż strona była pouczona o możliwości zaskarżenia decyzji Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skoro z możliwości tej nie skorzystała, to oznacza iż zgodziła się z jej treścią. Na tę decyzję skargę wniósł A. B. Podniósł, iż wprawdzie decyzją Wojewody przyznano mu zasiłek przedemerytalny od dnia 5 października 2002r., jednakże nie określono w niej w sposób jednoznaczny wysokości tego zasiłku. W ocenie skarżącego z jej uzasadnienia wynika jednak sugestia, iż jest on uprawniony do zasiłku w wysokości 160% zasiłku podstawowego. Ponadto podniósł, iż skoro w art. 37j ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mowa jest o przeciętnym miesięcznym wynagrodzeniu, to jego zdaniem definicja tego pojęcia zawarta jest w art. 2 ust. l pkt 20 tej ustawy, zgodnie z którym jest to przeciętne, miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w poprzednim kwartale od pierwszego dnia następnego miesiąca po ogłoszeniu przez Prezesa GUS w Monitorze Polskim. Zarzucił ponadto, iż wprawdzie w uzasadnieniu decyzji wskazano iż dla obliczenia wysokości zasiłku niezbędne byłoby zaświadczenie o przeciętnym miesięcznym wynagrodzeniu skarżącego w okresie 12 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, to jednak wysokość tę ustalono bez dostarczania takich zaświadczeń. Natomiast w ocenie skarżącego wystarczającym warunkiem do uzyskania zasiłku w wysokości 160% jest zamieszkiwanie w rejonie zagrożonym szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym oraz rozwiązanie ostatniego stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy i on te wymogi spełniał. Wyjaśnił ponadto, iż decyzja organu pierwszej instancji odnośnie wysokości zasiłku przedemerytalnego została mu doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi na decyzję Wojewody z dnia 4 czerwca 2003r., a w związku z tym zgodnie z pouczeniem skorzystał z trybu odwoławczego, a nie skargi do sądu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Stąd też pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenie zapadło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie. Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Przy czym należy wskazać, iż zgodnie z art. 135 powołanej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Sąd dokonał także kontroli decyzji Wojewody z dnia 4 czerwca 2003r. wydanej w tej samej sprawie i doszedł do przekonania iż została ona wydana z naruszeniem prawa. Zważyć bowiem należy, iż przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest kwestia zasiłku przedemerytalnego, o którym mowa w art. 37j ustawy z dnia ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. Przy czym nie ulega wątpliwości fakt, iż taki zasiłek skarżącemu przysługuje, gdyż spełnia on wszystkie przesłanki warunkujące nabycie tego uprawnienia i w tym zakresie decyzja Wojewody z dnia 4 czerwca 2003r. nie narusza prawa. Decyzja ta jest jednak wadliwa z innych względów. Stosownie do art. 37o ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu starosta nie tylko przyznaje, ale i ustala prawo do zasiłku przedemerytalnego. Niewątpliwie zatem jednym z niezbędnych elementów decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego jest określenie jego wysokości. Skoro bowiem ustawodawca nie określił jednakowej kwoty dla wszystkich uprawnionych, a jedynie określił granice i zasady ustalania wysokości zasiłku, to konkretyzacja tych norm prawnych winna znaleźć odzwierciedlenie w decyzji orzekającej o przyznaniu zasiłku. Decyzja Wojewody z dnia 4 czerwca 2003r. takiego rozstrzygnięcia nie zawiera. Nie można bowiem uznać, iż powołanie stosownych przepisów prawa, określającego zasady ustalania wysokości zasiłków przedemerytalnych stanowi rozstrzygnięcie o wysokości tego zasiłku. Nie znajduje przy tym uzasadnienia pogląd organu odwoławczego, iż wysokość zasiłku winna być ustalona w drodze pisemnej informacji. Taki tryb postępowania pozbawia bowiem stronę możliwości kwestionowania ustalonej wysokości zasiłku, pozostawiając rozstrzygnięcie organu w tym zakresie poza wszelką kontrolą instancyjną. Natomiast słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja Starosty E. z dnia 12 czerwca 2003r. stanowiła kolejne orzeczenie w tej samej sprawie i jako dotknięta wadą nieważności nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Wskazać jednak należy, iż treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie jest zgodna z dyspozycją art. 138 § l pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, iż wobec takiej treści cytowanego przepisu decyzja organu odwoławczego nie może ograniczać się wyłącznie do uchylenia zaskarżonej decyzji bez umorzenia postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji (vide: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004, str. 597-599). W związku z tym rozstrzygnięcie zawarte w powołanej decyzji jest niepełne. Wobec powyższego Sąd uznał, iż w celu usunięcia naruszenia prawa niezbędne jest nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, lecz także decyzji Wojewody z dnia 4 czerwca 2003r. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.