II SA 3739/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Jarząbek (sprawozdawca) Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2004 r., sprawy ze skargi B. P., R. W. i B. K. na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie zmiany regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre inne warunki wynagradzania a także wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego. I. oddala skargę w części dotyczącej uchwalenia wysokości dodatku mieszkaniowego ; II. w pozostałym zakresie skargę odrzuca. 2 II SA 3739-3741/03 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 18 kwietnia 2003 r. Rada Powiatu dokonała zmiany Regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre inne składniki wynagrodzenia, a także wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego. Rada Powiatu powołując się na przepisy art. 30 ust. 6 i art. 54 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r. Nr. 56, poz. 357 ze zm.) w związku z art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o Samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2002 r. Nr 142, póz. 1592 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia, zasadniczego nauczycieli, sposobu obliczania wysokości stawki wynagrodzenia zasadniczego za jedną godzinę przeliczeniową, wykazu stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających do dodatku funkcyjnego, ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę przyznania dodatku za warunki pracy oraz szczegółowych przypadków zaliczania okresów zatrudnienia i innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat (Dz. U. Nr 39, poz. 455 ze zm.) uchwaliła co następuje: W regulaminie określającym wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre inne składniki wynagrodzenia, a także wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego stanowiącym załącznik do uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu w E. z dnia 25 sierpnia 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania nauczycieli, ustalania regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia, a także wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego wprowadziła zmiany: w § 2 ust. 2, ust. 3, ust. 4; w § 6 ust. 2 pkt l, ust. 2 pkt 2 i 3, ust. 2 pkt 5, ust. 2 pkt 6; w § 8 dodano pkt 5 a; w § 9 ust.2. Wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Powiatu (§ 2) . Pismem z 19 czerwca 2003 r. (wpłynęło do Starostwa Powiatowego 24 czerwca 2003 r.) Związek Nauczycielstwa Polskiego Ognisko przy MÓW w K. - reprezentowany przez przewodniczącą H. P. i Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Solidarność w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w K. - reprezentowany przez przewodniczącą K. M. - wezwały Radę Powiatu w E. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie "zmiany wysokości dodatku mieszkaniowego" (§ 9 ust. 2 uchwały). W uzasadnieniu podniesiono, że przed zmianą dodatek ten ustalony był procentowo od przyjętej podstawy najniższego wynagrodzenia. Ustalony obecnie ten dodatek kwotowo od osoby w rodzinie jest znacznie niższy. "Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 maja 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej, § l pkt 2 winny być waloryzowane, prognozowanymi na podstawie odrębnych przepisów, szczegółowymi wskaźnikami cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem - corocznie z dniem l stycznia, poczynając od 2002 r. Uchwała Rady Powiatu z 18 kwietnia 2003 r. jest niezgodna z prawem, tj. przepisami w/w rozporządzenia. W związku z tym, że wezwanie do usunięcia zarzucanego Radzie Powiatu naruszenia prawa okazało się bezskuteczne, członkowie w/w NSZZ Solidarność, B. P., R. W. i B. K. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Powiatu Nr "[...]" z dnia 18 kwietnia 2003 r. w sprawie zmiany Regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre inne składniki wynagrodzenia, a także wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego zarzucili w w/w uchwale rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 6 i 12 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw i domagali się też stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że wskazane w piśmie z dnia 19 czerwca 2003 r. -"na dodatek mieszkaniowy wystąpiło z uwagi na błędne pouczenie przez pracodawcę o możliwości odwołania się do Sądu Pracy, co też pracownicy uczynili". W ocenie skarżących zaskarżona uchwała narusza w/w przepisy art. 6 i 12 -ustawy z 18 lutego 2000 r. - o zmianie Karty Nauczyciela poprzez pozbawienie nauczycieli nabytych uprawnień, tj. prawa do dodatku za warunki pracy w określonej wysokości i obniżeniu dodatku w treści postanowienia art. 12 ust. powołanej ustawy, który zapewnia nauczycielowi zachowanie dotychczasowego wynagrodzenia. Ponadto uchwała nie zawiera przepisów przejściowych określających wpływ uchwały jako nowego aktu prawa na stosunki powstałe pod rządami przepisów dotyczących w sprawie zasad określonych warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia, a także wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego. Rada Powiatu w odpowiedzi na skargę wniosła o odrzucenie względnie oddalenie, podnosząc że w zakresie stanowiącym przedmiot skargi Rada Powiatu nie została wezwana do usunięcia naruszenia przez skarżących. Zdaniem Rady zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami. Aktualnie - budżet Powiatu nie jest w stanie zabezpieczyć tak wysokich wynagrodzeń i dlatego od l września 2003 r. zmniejszona została wysokość niektórych dodatków w tym dodatku motywacyjnego oraz dodatku za warunki pracy. Organ prowadzący szkołę określa wysokość dodatków za warunki pracy i dodatku mieszkaniowego w drodze regulaminu, z tym że dodatek mieszkaniowy nie wchodzi w skład wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) właściwym obecnie do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Skarga nie jest zasadna w myśl art. 87 ust. l ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) skargę do Sądu administracyjnego na uchwałę organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może skutecznie wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą, ale dopiero wówczas, gdy wcześniej wezwie właściwy organ powiatu do usunięcia zaskarżonego naruszenia i to wezwanie okaże się być bezskuteczne. Jest niewątpliwe w niniejszej sprawie, że przedmiotowa uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej, a skarżący mają interes prawny w jej zaskarżeniu. To zaś otwierałoby drogę Sądowi do rozpoznania skargi w całości, gdyby nie rozbieżności między treścią skierowanego do Rady Powiatu wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia i późniejszej skargi złożonej w Sądzie administracyjnym. Przed Sądem zatem stanęła kwestia wymagająca rozstrzygnięcia: czy wezwanie do usunięcia naruszenia, złożone w odniesieniu do jednego przepisu zaskarżonej później uchwały, upoważnia i zobowiązuje Sąd do oceny legalności uchwały tylko w części, w jakiej kwestionowano uchwałę ze wcześniejszymi żądaniami usunięcia naruszenia, czy też Sąd powinien - kontrolować legalność uchwały w całości. Pytanie nie straciłoby na aktualności nawet wówczas, gdyby przyjąć szeroką interpretację zasady nie związania Sądu granicami skargi. Przy tej interpretacji Sąd nie związany granicami skargi (art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) bada legalność całej uchwały ze skutkami powagi rzeczy osądzonej, również dla wszystkich innych podmiotów, eliminując dopuszczalność ich skargi, nawet w części innej niż objętej skargą pierwszego podmiotu. Skoro bowiem ustawodawca przewiduje, iż rozpoznanie skargi przez Sąd jest możliwe po spełnieniu określonego warunku (wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia), to dopiero wówczas Sąd administracyjny może kontrolować legalność uchwały. W ocenie Sądu rozstrzygające znaczenie w kwestii relacji między żądaniem do usunięcia zaskarżonego naruszenia, o którym mowa w art. 87 ust. l ustawy z 5 czerwca 1998 r. o Samorządzie powiatowym, a zakresem przedmiotowym kontroli legalności zaskarżonej uchwały na treść wymienionego żądania. Sprecyzowanie, nie budzące wątpliwości żądania usunięcia zarzucanego naruszenia prawa przez podmiot występujący do Sądu administracyjnego ze skargą z art. 87 ust l ustawy o Samorządzie powiatowym uprawnia i zobowiązuje Sąd do ograniczenia kontroli legalności do tego tylko przepisu zaskarżonej uchwały, w stosunku do którego dopełniono warunki do usunięcia zaskarżonego naruszenia. Brak wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa w odniesieniu do pozostałych przepisów zaskarżonej uchwały uniemożliwia Sądowi administracyjnemu kontrolę ich legalności. Przyjęcie innego stanowiska nie dawałoby organowi powiatu możliwości powrotu do stanu zgodnego prawem we właściwym zakresie, a Sąd zastępowałby organy powiatu w ich ustawowo kształtowanych funkcjach. Uwzględniając powyższy warunek prawny i kwestionując stan faktyczny sprawy, w której jest oczywiste, iż zakres skargi jest szerszy niż wcześniejsze żądanie usunięcia zaskarżonego naruszenia, mając na uwadze regulacje art. 87 ust. l ustawy o Samorządzie powiatowym zobowiązujące stronę skarżącą do wcześniejszego żądania usunięcia naruszenia, Sąd skargę odrzucił w zakresie ustalonym w sentencji wyroku. W pozostałej części Sąd uznał skargę za niezasadną. W myśl przepisów ustawy Karta Nauczyciela, wynagrodzenie nauczycieli składa się z kilku składników: 1) wynagrodzenia zasadniczego 2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy 3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw 4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy. Dodatek mieszkaniowy, o którym mowa w ustawie Karta Nauczyciela ma charakter socjalny (art. 30 ust. l pkt 4). Został on przewidziany w rozdziale 7 Karty Nauczyciela, regulującym uprawnienia socjalne i urlopy, a zatem nie jest składnikiem wynagrodzenia, nie stanowi także permanentnego dochodu pracownika ze stosunku pracy. Zgodnie z art. 54 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela, nauczycielowi posiadającemu kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela, przysługuje nauczycielski dodatek mieszkaniowy, którego wysokość uzależniona jest od stanu rodzinnego nauczyciela. Wysokość dodatku może być także zróżnicowana w zależności od miejscowości, w której nauczyciel jest zatrudniony. Wypłacanie tego dodatku związane jest z realizacją wynikającego z art. 54 ust. l ustawy Karta Nauczyciela, prawa nauczyciela do mieszkania w miejscu pracy, gdy jest on zatrudniony na terenie wiejskim oraz w mieście liczącym do 5000 mieszkańców. Stosownie do treści art. 54 ust. 7 ustawy Karta Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego określa w trybie, o którym mowa w art. 30 ust. 6 wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania z uwzględnieniem zasad określonych w ust. 3. Według tego przepisu (art. 30 ust. 6) organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego ustala dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. l pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastosowaniem art. 33 i 34 2) szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, z zastosowaniem art. 35 ust. 3, oraz za godziny doraźnych zastępstw 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia o których mowa w ust. l pkt 4, o których mowa w ust. l pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub odrębnych przepisach, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54, w taki sposób, aby średnie wynagrodzenie nauczycieli, składające się z wynagrodzenia zasadniczego i składników, o których mowa w pkt. 1-3, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki Samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4. Z powyższego wynika, że przepis ten bezpośrednio nie ma zastosowania do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego, jednakże zasady, o których w nim mowa winien mieć na uwadze organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, określając w drodze regulowania przy uwzględnieniu także ust. 3 art. 54 ustawy Karta Nauczyciela, jednostkową wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego obowiązującego na obszarze jego działania oraz zasady przyznawania i wypłacania tego dodatku. Na tym tle analiza § 9 Regulaminu w sprawie wynagradzania nauczycieli stanowiącego załącznik do uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu z dnia 25 sierpnia 2000 r. oraz § 9 ust 2 wskazanej uchwały Nr "[...]"tej Rady z dnia 18 kwietnia 2003 r., pozwala na stwierdzenie, że w/w Regulamin czyni zadość postanowieniom art. 30 ust. 6 i art. 54 ust. 7- Ustawy Karta Nauczyciela. W uzasadnieniu skargi skarżący kwestionują zapisy wskazanej uchwały dotyczące "wysokości , szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego". Jak podkreślono wyżej w Regulaminie szczegółowo określono zasady przyznawania i wypłacania tego dodatku, skarżący zaś nie wskazali, które z postanowień Regulaminu naruszają w/w przepisy ustawy Karta Nauczyciela. Art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela wskazuje na konieczność zachowania zasady równości na terenie danej jednostki Samorządu terytorialnego. Zasada równości polega bowiem na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących jak i dyskryminujących ( por. orzeczenie z 9 marca 1998 r. sygn. U 7/87 OTK z 1998r s. 14). Zasada ta również zakłada odmienne traktowanie tych podmiotów prawa, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Zasada powyższa znalazła wyraz w art. 54 ustawy Karta Nauczyciela. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że przedstawione reguły ustalania wysokości nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego zostały zachowane. Ponadto z akt sprawy wynika, iż zmiana sposobu określania wysokości dodatku z procentowego w odniesieniu do najniższego wynagrodzenia do kwotowego spowodowana jest trudnościami finansowymi organu prowadzącego szkołę. Tej okoliczności skarżący nie kwestionowali, zaś z przepisów ustawy Karta Nauczyciela nie wynika, by świadczenie socjalne jakim jest nauczycielski dodatek mieszkaniowy nie podlegało zmianom. Z wyżej przytoczonych powodów na podstawie art. 58 § l ust. 6 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku.