II SA/Ol 10/22

Dnia 15 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 roku sprawy ze skargi A. L., M. L., T. B. i I. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu - oddala skargę. Z przekazanych sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") nakazał inwestorom, tj. A. i M. L. oraz I. i T. B. (dalej jako: "skarżący") rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 6,10 m x 4,80 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R. S., gmina O. Prawomocnym wyrokiem z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 358/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na powyższą decyzję. Postanowieniem z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB") nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia wykonania rozbiórki w kwocie 23.992,03 zł. Prawomocnym wyrokiem z 15 maja 2018 r., sygn. akt II SA/OI 207/18, tutejszy Sąd również oddalił skargę w sprawie nałożenia powyższej grzywny. Zawiadomieniem z 14 czerwca 2021 r. PINB poinformował skarżących, przed skierowaniem nałożonej grzywny do egzekucji skarbowej, o możliwości wykonania rozbiórki i złożenia wniosku o umorzenie grzywny lub uregulowanie grzywny w terminie do 15 lipca 2021 r. W odpowiedzi skarżący wnieśli o przesunięcie terminu wykonania rozbiórki i wstrzymanie nałożonej grzywny do 31 grudnia 2022 r. Wskazali na możliwość zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oświadczyli, że nie są zamożni i rozbiórka stanowiłaby dla nich ogromną stratę. Nie byliby w stanie odbudować obiektu. Pismem z 21 lipca 2021 r. PINB wyjaśnił skarżącym, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przesunięcia terminu rozbiórki nakazanej decyzją. Wskazał na przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W dniu 2 sierpnia 2021 r. skarżący złożyli wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Uzasadnili, że nie są w stanie wykonać rozbiórki i dokonać zapłaty nałożonej grzywny. Podali, że ich rodziny znajdują się w trudnych warunkach materialnych z uwagi na ciężki stan chorobowy, co wiąże się z ogromnymi kosztami leczenia i niemożnością wykonywania wszelkich prac. Do wniosku załączyli zaświadczenie lekarskie o oczekiwaniu I. B. na przeszczep płuc i o całkowitej niezdolności do pracy M. L. Postanowieniem z [...] r. PINB odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnił, że powołane przez skarżących przyczyny nie stanowią żadnej z przesłanek wymienionych w art. 56 § 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a.") W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucili obrazę: - art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, w szczególności nieodniesienie się do argumentów zawartych w zażaleniu; - art. 56 § 1 pkt. 5 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie innych okoliczności przewidzianych w ustawach, w tym niewzięcie pod uwagę okoliczności związanych z pandemią panującą w kraju, mającą ogromny wpływ na możliwość wykonania przez skarżących tytułu wykonawczego, w oparciu o który prowadzone jest postępowanie egzekucyjne oraz nieuwzględnienie sytuacji rodzinnej skarżących, która ma wpływ na ich możliwości w zakresie wykonania tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu zażalenia skarżący oświadczyli, że nadchodząca kolejna fala epidemii oraz ciężka sytuacja materialna skarżących powoduje, że nie są oni w stanie w chwili obecnej bez uszczerbku koniecznego w swoim utrzymaniu i swoich bliskich wykonać tytułu wykonawczego. Na gruncie rozpoznawanej sprawy przesłanką zawieszenia postępowania może być art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374), który przewiduje w ust. 1 pkt 2, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach egzekucyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z [...] r., nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu WINB przytoczył treść art. 56 § 1 u.p.e.a. Wskazał, że przepis ten wymienia przyczyny obligatoryjnego zawieszenia postępowania, nie przewidując możliwości zawieszenia fakultatywnego. Nie pozostawia zatem do uznania organu egzekucyjnego tego, czy w danym przypadku zawiesić postępowanie. Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno we wniosku, jak i w zażaleniu skarżący nie wskazali przesłanek zawieszenia z art. 56 § 1 powołanej ustawy. Organ podniósł, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. może nastąpić jedynie w przypadkach ustawą przewidzianych. Należy przez to rozumieć sytuacje, w których ustawodawca wprost statuuje przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego w ustawie szczególnej. Jako przykład normy szczególnej można wskazać art. 15 zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), który został uchylony na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875). Tym samym terminy wznowiły swój bieg z upływem 23 maja 2020 r. WINB stwierdził, mając na uwadze wymagalność obowiązku rozbiórki od lutego 2015 r. i brak wykonania wezwań PINB, że jedyną intencją skarżących jest przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Podkreślił, że okoliczności związane ze stanem zdrowia czy sytuacją finansową nie mają znaczenia przy ocenie przesłanek do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, ponieważ zobowiązani mogą zlecić wykonanie robót osobom trzecim. Nałożona uprzednio grzywna w celu przymuszenia jest tylko i wyłącznie środkiem służącym realizacji zawartego w decyzji obowiązku rozbiórki i można uniknąć uiszczania grzywny, jak też postępowania egzekucyjnego, przez wykonanie ciążącego na skarżących obowiązku. WINB podniósł, że obowiązkiem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania czynności wynikającej z decyzji nakazującej rozbiórkę. W postępowaniu egzekucyjnym organ nie ustala na nowo stanu faktycznego sprawy (m.in. co do ewentualnych kierunków zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), tym samym nie może naruszyć na etapie egzekucji art. 8, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a., albowiem przepisy te mają zastosowanie do zebrania i oceny materiału dowodowego przed wydaniem decyzji ostatecznej, a nie przesłanek z art. 56 § 1 u.p.e.a. Zauważono ponadto, że branża budowlana mimo trwającej pandemii prowadzi działalność gospodarczą z zachowaniem zasad ostrożności sanitarnych i realizowane są różnorodne inwestycje. Brak więc obiektywnych przeszkód do wykonania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 6,1 m x 4,8 m. W skardze na powyższe postanowienie wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wnieśli o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: - art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a w związku z art. 136 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, w szczególności pominięcie w sprawie okoliczności związanych z wydaniem przez Burmistrza decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. znak [...]; - art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez pominięcie okoliczności leżących u podstaw złożonego przez strony wniosku o odroczenie nakazu rozbiórki do czasu ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, jak również brak wzięcia pod uwagę aktualnej sytuacji związanej z pandemią, jak też z tym, że strony mają w domku, który jest przedmiotem nakazu rozbiórki wiele swoich rzeczy osobistych, mebli znacznej wartości, których nie mają gdzie przewieźć, a nadto budowa domku pochłonęła wiele ich oszczędności i w chwili obecnej rozbiórka domku spowoduje nieodwracalne starty w majątku stron. W uzasadnieniu skargi skarżący argumentowali, że zakupili przedmiotową działkę i wybudowali na niej domek letniskowy w celach rekreacyjnych, z uwagi na bliskość jeziora. W budowę domku i zagospodarowanie terenu wokół niego przeznaczyli znaczne środki. W dobie pandemii działka ta ma szczególne znaczenie dla skarżących, którzy zamieszkują w znacznej odległości od ww. działki i kiedy tam jadą, mogą odpocząć i się zrelaksować, co pomaga im przezwyciężać ciężki czas pandemii, który negatywnie odbił się na ich zdrowiu. Oświadczyli, że obiekt budowlany zaspokaja ich podstawowe potrzeby mieszkaniowe w okresie letniego wypoczynku. Podnieśli, że w dniu [...] r. Burmistrz Miasta wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stałego pomostu rekreacyjnego na części działki ewidencyjnej nr [...] na wysokości działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie geodezyjnym R. g. O. Pomost ten zostanie zbudowany przez skarżącą A. L. i stanowi pewną zmianę w zagospodarowaniu terenu leżącego w sąsiedztwie działki skarżących. W ocenie skarżących okoliczność ta ma istotny wpływ na ich sytuację. Stwierdzili, że wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego powinien zostać uwzględniony z uwagi na trwające wciąż nowe czynności zmierzające do ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Według wiedzy skarżących, właściciele sąsiednich działek wystąpili też o ustalenie warunków zabudowy, co wpłynie na plan zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji wydawania decyzji w zakresie zabudowy, w tym uzyskania przez skarżącą A. L. decyzji o warunkach zabudowy w zakresie pozwolenia na budowę pomostu w bliskiej odległości jej działki, można sądzić, że zmienia się zagospodarowanie tego miejsca, co może umożliwić w późniejszym czasie uzyskanie przez skarżących nowych warunków zabudowy dla budynku letniskowego. Pozwoli to skarżącym zaoszczędzić wiele środków. Dodatkowo skarżący wskazali, że na terenie ich działki znajdują się gatunki ptaków i zwierząt chronione prawem, które w okresie od jesieni do późnej wiosny mają tam swoje legowiska, a rozbiórka pozbawiłaby te gatunki ochrony. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2021 r. poz. 137) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329, – zwanej dalej: "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie skarżący domagali się zawieszenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania prawomocnego obowiązku rozbiórki budynku wykorzystywanego przez nich na cele letniskowe. Z okoliczności sprawy wynika jasno, że skarżący nie mogą pogodzić się z nałożonym obowiązkiem i nie chcą dopuścić do rozbiórki budynku, gdyż wiązałoby się to dla nich z wymierną stratą. Niewywiązanie się przez skarżących z orzeczonego przeszło 7 lat temu nakazu rozbiórki, mimo wydanych prawomocnych rozstrzygnięć i wyroków, oznacza, że to skarżący nie respektują prawa. Podnoszone przez skarżących okoliczności nie mogą uzasadniać w żadnej mierze zawieszenia postępowania egzekucyjnego, gdyż obowiązek jest prawomocny i podlega bezwzględnemu wykonaniu. Orzeczony wobec skarżących obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku został wydany na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień 23 lutego 2015 r. (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Przepis art. 48 ust. 1 tej ustawy stanowił, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki stanowił zatem konsekwencję popełnionej samowoli budowlanej, a więc działania sprzecznego z przepisami ustawy Prawo budowlane i ma na celu przywrócenie stanu zgodności z prawem. Przez to nie mogą mieć znaczenia dla wykonania nakazu rozbiórki okoliczności w jakich doszło do samowoli budowlanej, w tym pobudki działania niezgodnego z prawem. Żadne osobiste względy, w tym ekonomiczne czy zdrowotne nie mogą usprawiedliwiać naruszania obowiązujących przepisów prawa i utrzymywania stanu niezgodności z prawem. Art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przewidywał możliwość legalizacji samowoli budowlanej, pod warunkiem doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem i uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Skarżący nie spełnili warunków do legalizacji, gdyż Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dlatego niemożliwa była legalizacja samowoli budowlanej. Z wyjaśnień skarżących wynika, że w dalszym ciągu nie jest dopuszczalna jakakolwiek zabudowa przedmiotowej działki, gdyż nie jest ona objęta planem miejscowym ani nie ma ustalonych warunków zabudowy. Skarżący oczekują tylko, że procedura planistyczna zostanie wszczęta. Jednakże okoliczność, iż właściciele sąsiednich działek składają wnioski o ustalenie warunków zabudowy i wydane zostały warunki zabudowy dla pomostu w pobliżu działki skarżących, nie oznacza w ogóle, iż zostanie wszczęta procedura planistyczna. Poza tym, decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku jest ostateczna, prawomocna i prawnie wiążąca. Ewentualna zmiana stanu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej nie wpływa na byt prawny tej decyzji. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postepowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis ten ustanawia jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, która ma na celu ochronę istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. Organ, który wydał decyzję, a także strony są tą decyzją związane do czasu jej ewentualnej zmiany w sposób przewidziany prawem. Dopóki decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego pozostaje w obrocie prawnym i podlega wykonaniu, dopóty stanowi tytuł wykonawczy i podstawę do egzekucji orzeczonego nią nakazu rozbiórki (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). Uprawnionym do żądania wykonania obowiązku jest właściwy do orzekania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Ustawodawca dopuszcza zawieszenie postępowania egzekucyjnego w administracji tylko w przypadku enumeratywnie wskazanych przesłanek określonych w art. 56 § 1 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a jest prowadzona egzekucja z rzeczy lub prawa majątkowego, które nie wygasło wskutek śmierci zobowiązanego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Organy orzekające prawidłowo wyjaśniły skarżącym, że żadna z podanych podstaw nie ziściła się w sprawie. W szczególności orzeczony wobec skarżących nakaz rozbiórki nie został wstrzymany (pkt 1). Zasadnym jest zauważyć, że ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki może zostać wstrzymana w przypadku wznowienia postępowania (art. 152 § 1 k.p.a.) lub wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 159 § 1 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika, aby takie postępowania nadzwyczajne toczyły się wobec orzeczonego nakazu rozbiórki i właściwy organ postanowił o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej. Ustawa Prawo budowlane z 1994 r. nie przewiduje też w ogóle możliwości odroczenia wykonania nakazu rozbiórki. Zezwalał na takie działanie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38, poz. 229). Ponadto nie zachodzą inne przypadki przewidziane w ustawach (pkt 5). Art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. odsyła do odrębnych przepisów, które muszą konkretnie wskazywać, że dana okoliczność stanowi podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, na zasadzie tych przepisów, nie daje oczekiwanie na zmianę stanu prawnego. Reasumując, ewentualne uchwalenie planu miejscowego nie może usprawiedliwiać utrzymania samowoli budowlanej objętej prawomocnym nakazem rozbiórki. Trudna sytuacja finansowa i zdrowotna rodzin skarżących nie może uzasadniać uchylania się od wykonania nakazanego prawnie obowiązku i to o charakterze niepieniężnym. Skarżący mieli też wystarczająco dużo czasu w ciągu 7 lat na zaplanowanie i zorganizowanie nakazanej rozbiórki. Skarżący nie wykazali też, aby przez ten czas podejmowali jakiekolwiek działania w kierunku doprowadzenia nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Za całkowicie gołosłowne, gdyż nie poparte żadnymi dowodami, należy uznać twierdzenia skarżących o występowaniu na ich działce gatunków ptaków i zwierząt podlegających ochronie. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.