II SA/Ol 100/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Fundacji A kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 7 lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie została przekazana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skarga Fundacji na Rzecz Ochrony Przyrody i Krajobrazu Mazurskiego Parku Krajobrazowego (dalej zwanej Fundacją) na postanowienie tego organu z dnia "[...]" o umorzeniu postępowania w przedmiocie dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji nadbudowy budynku rekreacji indywidualnej (domek nr "[...]") na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym A, A – obszar wiejski. Wraz z opisaną powyżej skargą Kolegium przekazało tutejszemu Sądowi akta sprawy i odpowiedź na skargę. Jak wynika zaś z przekazanych Sądowi akt sprawy, wnioskiem z dnia 16 listopada 2016 r. (data wpływu do organu) J. D. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy (dalej zwanego organem I instancji) o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Pismem z dnia 6 grudnia 2016 r. Fundacja zwróciła się do organu I instancji o udzielanie bieżących informacji o wszczętych lub toczących się postępowaniach w sprawach o ustalenie warunków zabudowy w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Podała przy tym, że informacje te pozwolą, w oparciu o art. 28 lub art. 31 k.p.a., oraz załączony zaktualizowany Statut Fundacji do wzięcia temu podmiotowi udziału w niektórych z tych postępowań na prawach strony. Pismem z dnia 30 grudnia 2016 r. organ I instancji wezwał Fundację do sprecyzowania powyższego wniosku poprzez dokładne podanie, czy żądanie dotyczy toczących się postępowań administracyjnych w 2016 r., czy również z lat ubiegłych (m.in. postępowań toczących się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym oraz Sądach Administracyjnych). Następnie organ I instancji, decyzją z dnia "[...]", ustalił warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Pismem z dnia 31 stycznia 2017 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 2 lutego 2017 r., Fundacja – powołując art. 31 k.p.a. – zgłosiła swój udział w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Podniosła, że przedmiotowa inwestycja w sposób potencjalnie znaczący wpłynie negatywnie na środowisko przyrodnicze form ochrony przyrody, takich jak: Mazurski Park Krajobrazowy, obszar Natura 2000 "Puszcza Piska" PLB 280008 i Ostoja Piska PLH 280048. Wskazała, że w bezpośrednim sąsiedztwie tej inwestycji znajdują się biotopy kilkunastu gatunków ptaków prawnie chronionych, w tym kilku gatunków rzadkich z listy Załącznika I Dyrektywy Ptasiej (np. orlik krzykliwy, kania ruda, kania czarna, trzmielojad, dzięcioł czarny, jarząbek). Wobec tego Fundacja negatywnie zaopiniowała lokalizację przedmiotowej inwestycji mając na uwadze przepisy rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. nr 20, poz. 506), art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, obowiązującego Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego z 2012 r. oraz art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Pismem z dnia 1 marca 2017 r. organ I instancji poinformował Fundację o zakończeniu postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie wraz z wydaniem decyzji z dnia "[...]", która stała się ostateczna z dniem 22 lutego 2017 r. Zwrócił się także z zapytaniem, czy pismo Fundacji z dnia 31 stycznia 2017 r. ma być potraktowane jako odwołanie od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na to zapytanie Fundacja wyjaśniła, że jej pismo z dnia 31 stycznia 2017 r., zmodyfikowane pismem z dnia 16 lutego 2017 r., należy traktować zarówno jako wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowania na prawach strony (art. 31 § 1 pkt 2 i art. 31 § 3 k.p.a.), jak i jako odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 25 stycznia 2017 r. Podniosła przy tym, że organ I instancji, pomimo prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie w dacie złożenia przez Fundację wniosku z dnia 6 grudnia 2016 r., z przyczyn przez nią niezrozumiałych i wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 31 § 4 k.p.a., nie powiadomił Fundacji o przedmiotowym postępowaniu. Podkreśliła, że nie ulega wątpliwości, że w świetle § 6 tiret czwarte statutu Fundacji, jej celem statutowym jest udział w postępowaniach przed organami administracyjnymi, których wynik w szczególności może przyczynić się do zmiany walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Wskazała, że o toczącym się postępowaniu w przedmiotowej sprawie (ale nie o tym na jakim etapie jest to postępowanie) Fundacja dowiedziała się od dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego w dniu 31 stycznia 2017 r. i niezwłocznie zgłosiła w związku z tym wolę uczestnictwa w tym postępowaniu. Uznała, że w tych okolicznościach dopuszczalne jest skierowanie przez nią wniosku w trybie art. 31 k.p.a. pomimo wydania przez organ I instancji decyzji w sprawie. Wywiodła bowiem, że gdyby w reakcji na jasne pismo Fundacji z dnia 6 grudnia 2016 r. organ I instancji powiadomił ją niezwłocznie o postępowaniu (zgodnie z art. 31 § 4 k.p.a.) jeszcze w grudniu 2016 r., to bez wątpienia jeszcze w tym samym miesiącu lub na początku stycznia 2017 r. wpłynąłby do organu wniosek Fundacji o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu, a zatem przed wydaniem decyzji w tej sprawie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując art. 31 § 1 i 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej jako k.p.a.), umorzyło postępowanie z wniosku Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium oceniło, że w świetle art. 31 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a., jednym z warunków dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest to, aby postępowanie to było w toku, przed pierwszą lub drugą instancją. Wywiodło przy tym, że postępowanie kończy się w danej instancji wraz z wydaniem decyzji administracyjnej. Przyjęło, że gdy podanie organizacji społecznej, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, wpłynie do organu I instancji po wydaniu decyzji kończącej postępowanie przed tym organem, lecz w okresie uostatecznienia się decyzji, wniosek musi oczekiwać do czasu rozstrzygnięcia się, czy postępowanie będzie miało kontynuację w II instancji. Uznało, że jeżeli sprawa zawisłaby przed organem odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania od wskazanej decyzji, to dopiero wówczas żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu mogłoby podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Podało, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji nie została zaskarżona w trybie odwoławczym, wobec czego stała się ostateczna. W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że także żądanie Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, w którym wydano tą decyzję, stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało umorzenie postępowania zainicjowanego tym żądaniem. Kolegium podało przy tym, że decyzja organu I instancji została wydana w dniu "[...]", a doręczona stronom w dniach od 31 stycznia do 8 lutego 2017 r. Wyjaśniło, że decyzji tej nie doręczono Fundacji, gdyż nie była ona stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak również na etapie postępowania przed organem I instancji nie orzeczono w przedmiocie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu, bowiem ta nie wystąpiła z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. Zdaniem Kolegium, pisma Fundacji z dnia 6 grudnia 2016 r. nie można potraktować jako żądania z art. 31 k.p.a. w tej konkretnej sprawie, gdyż w piśmie tym Fundacja nie zawarła takiego żądania. Kolegium podkreśliło także, że co prawda organ I instancji wystąpił o sprecyzowanie tego pisma do Fundacji dopiero w dniu 30 grudnia 2016 r., a przesyłkę zawierającą wezwanie w tym przedmiocie doręczono Fundacji w dniu 5 stycznia 2017 r., to jednak Fundacja nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie, a dopiero w dniu 31 stycznia 2017 r. skierowała do organu żądanie będące przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia. Uznało, że w świetle ogólnych sformułowań zawartych w piśmie z dnia 6 grudnia 2016 r., wezwanie Fundacji do sprecyzowania jego treści przez organ I instancji było uzasadnione. Oceniło także, że skoro zawiadomienie organizacji społecznej o toczącym się postępowaniu, o którym mowa w art. 31 § 4 k.p.a., pozostawione jest uznaniu organu, to nie sposób zarzucić organowi naruszenia tego przepisu w sytuacji nie wystosowania takiego zawiadomienia do organizacji społecznej. W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do tutejszego Sądu, Fundacja zarzuciła Kolegium naruszenie: - art. 31 § 4 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2, oraz § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do nie podzielenia poglądu doktryny, że w sytuacji naruszenia przez organ obowiązku z art. 31 § 4 k.p.a., należy rozpoznać odwołania organizacji społecznej, której organ nie zawiadomił o wszczęciu postępowania na podstawie tego przepisu; Fundacja wywiodła przy tym, że pogląd ten nie jest sprzeczny z literalnym brzmieniem przepisów k.p.a., a nadto jest zgodny z funkcją art. 31 k.p.a., który jest jednym z elementów systemu prawnego mającego zapewnić możliwość poddania kontroli społecznej działań organów administracji publicznej i wsparcie organów w rzetelnym załatwieniu sprawy przez czynnik społeczny; - art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę Kolegium, że pismo Fundacji z dnia 6 grudnia 2016 r. nie zawierało dostatecznych informacji, uzasadniających zawiadomienie Fundacji w trybie art. 31 § 1 k.p.a. o fakcie, iż toczy się postępowanie; - art. 80 i art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Kolegium znanych temu organowi z urzędu faktów, że w innych sprawach o praktycznie identycznym stanie faktycznym, dotyczących warunków zabudowy dla innych obiektów na tej samej działce co sporna inwestycja, Fundacja, na wniosek o identycznej treści jak w niniejszej spawie, który wpłynął do organu I instancji po wydaniu decyzji, została dopuszczona do udziału w postępowaniach na prawach strony, jej odwołania zostały rozpoznane i uwzględnione, tymczasem fakty te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a w szczególności ocenę zasadności podnoszonego przez Fundację wobec organu I instancji zarzutu naruszenia art. 31 § 4 k.p.a.; na dowód tych twierdzeń Fundacja załączyła do skargi uwierzytelnione kopie rozstrzygnięć Kolegium podjętych w tamtych sprawach. W oparciu o te zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W tej konkretnej, indywidualnej sprawie skargę należało uznać za zasadną. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na postanowienie, zostały wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle tego przepisu uwzględnienie skargi na postanowienie następuje między innymi w sytuacji stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" o umorzeniu postępowania w przedmiocie dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji nadbudowy budynku rekreacji indywidualnej (domek nr "[...]") na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym A, A – obszar wiejski. Niesporne w niniejszej sprawie jest, że żądanie Fundacji o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej nieruchomości zgłoszone zostało organowi I instancji już po wydaniu przez ten organ decyzji w sprawie, co jest równoznaczne z zakończeniem postępowania w danej instancji. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, wydanie przez organ I instancji decyzji, przed zgłoszeniem przez Fundację żądania w trybie art. 31 k.p.a., wbrew twierdzeniom Kolegium, nie wyczerpuje jednak znamion bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego tym żądaniem. Wymaga bowiem podkreślenia, że zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega zaś na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, co do zasady przez dwa różne organy administracji publicznej. Jak wynika zatem z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne powiązane zostało ze sprawą administracyjną, która zgodnie z unormowaną w nim zasadą dwuinstancyjności, powinna być dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta w toku postępowania administracyjnego przez dwa organy, o ile rozstrzygnięcie pierwszego organu zostanie zaskarżone. Jak stanowi bowiem art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Z przytoczonych powyżej unormowań art. 15 i art. 16 § 1 k.p.a. wynika zatem, że samo wydanie przez organ administracji rozstrzygający sprawę w pierwszej instancji decyzji nie kończy postępowania administracyjnego. Decyzja ta kończy określony proceduralnie ciąg czynności (jednostkową sekwencję procesu decyzyjnego), prowadzący do formalnego wydania decyzji, ale w sprawie administracyjnej postępowanie kończy wówczas, gdy decyzja uzyska przymiot ostateczności. Tylko taka decyzja zapewnia bowiem stabilność powodowanych nią skutków prawnych, zapewniając jednocześnie adresatowi pewność jego sytuacji prawnej. Tym samym tylko w przypadku takiej decyzji można powiedzieć, że ze względu na skutki, które wywołuje w obrocie prawnym, rozstrzyga ona sprawę oraz kończy dotyczące jej postępowanie administracyjne. W sposób "pewny" konkretyzuje ona bowiem stosowaną normę administracyjnego prawa materialnego w stanie faktycznym sprawy, której dotyczyło obejmujące tą sprawę postępowanie administracyjne. Jeżeli natomiast decyzja organu rozstrzygającego sprawę w pierwszej instancji została zaskarżona, to decyzja organu odwoławczego rozstrzygającego w danej sprawie w drugiej instancji kończyć będzie postępowanie administracyjne w danej sprawie wraz z nabyciem przez nią przymiotu ostateczności oraz prawomocności. Tylko bowiem decyzja wydana przez organ administracji w drugiej instancji, posiadająca obie te cechy, będzie zapewniała stabilność powodowanych nią skutków prawnych, zapewniając jednocześnie adresatowi pewność jego sytuacji prawnej. W świetle powyższych wywodów przyjąć należy, że co do zasady jedynie złożenie wniosku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., po tym jak decyzja wydana w pierwszoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym uzyskała przymiot ostateczności, samo przez się wyklucza możliwość jego merytorycznego rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 409/11; por. wyrok NSA z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że samo wydanie przez organ I instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przed zgłoszeniem przez Fundację żądania w trybie art. 31 k.p.a., nie stanowiło przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Fundacji o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu. Wniosek ten wpłynął bowiem do organu administracji publicznej jeszcze przed uzyskaniem przez decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności. W kontrolowanej sprawie nie sposób pominąć także faktu, że Fundacja, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji skierowała do tego organu pismo (z dnia 6 grudnia 2016 r.), w którym domagała się udzielania bieżących informacji o wszczętych lub toczących się postępowaniach w sprawach o ustalenie warunków zabudowy w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Podawała wówczas, że informacje te pozwolą Fundacji, w oparciu o art. 28 lub art. 31 k.p.a., oraz załączony zaktualizowany Statut Fundacji do wzięcia udziału w niektórych z tych postępowań na prawach strony. Ponadto, z twierdzeń zawartych w skardze i załączonych do skargi uwierzytelnionych kopii rozstrzygnięć Kolegium wynika, że Fundacja aktywnie uczestniczyła w wielu postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla innych obiektów na tej samej działce co sporna inwestycja, które prowadzone były w latach 2016-2017. W tych okolicznościach niezrozumiała jest postawa organu I instancji, który w następstwie skierowania do niego przez Fundację pisma z dnia 6 grudnia 2016 r. nie udzielił informacji, obejmującej prowadzone w tym czasie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego (a w tym informacji o postępowaniu prowadzonym w tym czasie w kontrolowanej sprawie), tylko po przeszło trzech tygodniach od wpływu żądania do organu, zwraca się do Fundacji o sprecyzowanie jego treści. Organ ten, co akcentowano w skardze, nie skorzystał także z uprawnień, o których mowa w art. 31 § 4 k.p.a. i nie zawiadomił Fundacji o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Pospieszne wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie i odwlekanie udzielenia odpowiedzi Fundacji, poprzez pytanie o wcześniej załatwione sprawy, niewątpliwie godzi w wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Działanie to doprowadziło bowiem do sytuacji, w której Fundacja, pomimo aktywnej postawy i istniejących rozwiązań prawnych, nie uzyskała od organu informacji o prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu i z tego powodu nie mogła złożyć wniosku o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. W tej sytuacji podzielenie poglądu Kolegium, o bezprzedmiotowości wniosku Fundacji wobec zakończenia postępowania przez wydanie decyzji organu I instancji, byłoby nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Z tego też powodu, pogląd Kolegium, choć znajdujący akceptację w orzecznictwie sądowym i doktrynie, nie mógł być uznany za uprawniony w okolicznościach kontrolowanej sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium winno rozpatrzyć wniosek Fundacji z uwzględnieniem przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku zaś dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu do oceny Kolegium pozostaje odwołanie Fundacji złożone jednocześnie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przy piśmie z dnia 31 stycznia 2017 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt II w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.