II SA/Ol 1000/14

Dnia 28 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 roku sprawy ze skargi K.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. T. kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 4 lipca 2013 r. K. T. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na konieczność zapewnienia opieki niepełnosprawnemu ojcu W. P. Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydał w dniu "[...]" decyzję, którą odmówił stronie prawa do wnioskowanego świadczenia, ze względu na niespełnienie przez stronę podstawowego warunku uprawniającego do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Strona w ustawowym terminie wniosła odwołanie od decyzji organu, zapewniając, że sprawuje opiekę nad ojcem i że z tego powodu nie podejmuje pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazano, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, a w szczególności świadectw pracy, wynika, że K. T. ostatnio pracowała w roku 2006, a stosunek pracy ustał z upływem czasu, na jaki zawarta została umowa o pracę. Przy czym należy zauważyć, że znaczny stopień niepełnosprawności ojca datowany jest od 2011r. i w tymże roku dopiero został ustalony. Następnie strona była zarejestrowana jako osoba bezrobotna do dnia 28.02.2010 r., kiedy to uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Nie można na tej podstawie stwierdzić, aby rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Brak związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością zapewnienia ojcu opieki i pomocy w jego codziennej egzystencji, wykluczają możliwość przyznania K. T. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dodatkowo zwrócono uwagę na to, że charakter czynności składających się na opiekę nad ojcem, które wymieniła strona, nie jest absorbujący osobę opiekującą się w takim stopniu, ażeby nie mogła ona podejmować jakiejkolwiek pracy, zwłaszcza, że sprawowanie tej opieki pozwala stronie na oddzielne zamieszkiwanie. Pomoc w czynnościach, które wymieniła strona jest naturalna i właściwa w odniesieniu do każdej osoby znajdującej się w podeszłym wieku. Skargę na ww. decyzję wywiodła K. T., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na tym, że organ przyjął, iż rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza wyłącznie bezpośrednią rezygnację z zatrudnienia (np. świadczonego w formie umowy o pracę) w określonym prawem trybie (np. wypowiedzenie umowy o pracę przez pracownika z powodu konieczności sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), podczas gdy rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności należy rozumieć jako sytuację, w której osoba, gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia, - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ odwoławczy okoliczności posiadania przez skarżącą statusu bezrobotnego bez prawa do zasiłku, a także uprzedniej konieczności sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką, przy rozważaniach o spełnieniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2012 r. Dz.U. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Istota sporu pomiędzy skarżącą a organem odwoławczym sprowadza się do uznania przez organy orzekające w sprawie, że skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia, tj. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przede wszystkim należy wskazać, że materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456, ze zm.) dalej: u.ś.r., który został wprowadzony do ustawy na skutek ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) zwanej dalej: ustawą zmieniającą z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2013 r. Przepisem tym ustawodawca do porządku prawnego wprowadził nowe świadczenie, tj. specjalny zasiłek opiekuńczy, które zostało obwarowane licznymi warunkami. I tak stosownie do art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Trzeba przy tym zaznaczyć, że stosownie do art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Organy orzekające w tej sprawie przyjęły zgodnie, że brak związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością zapewnienia ojcu opieki i pomocy w jego codziennej egzystencji, wyklucza możliwość przyznania K. T. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1"b" u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie - zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co potwierdzone było wcześniejszym przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego na ojca skarżącej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którą przyznano świadczenie na okres od 1 marca 2010 r. na czas nieokreślony - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Zaznaczyć należy w tym miejscu, że skarżąca na podstawie decyzji Starosty z dnia "[...]" oraz z dnia "[...]" (akta adm., k. – 29, 30) utraciła status osoby bezrobotnej odpowiednio z dniem 1 marca 2010r. oraz z dniem 1 września 2011r. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany przez Sąd pogląd znajduje swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, sygn. II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 r., sygn. II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., sygn. III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 645/13 oraz najnowsze orzeczenie NSA z dnia 10 października 2014 r. sygn. I OSK 489/14, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 ustawy p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. w pkt 1 uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Koszty zasądzono w pkt 2 na podstawie art. 200 p.p.s.a. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 3, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.