II SA/Ol 1002/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J.H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego – grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nałożył na J.H. grzywnę w wysokości 14.545,30 złotych w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. jako organ egzekucyjny wszczął egzekucję administracyjną na podstawie wystawionego w dniu "[...]" tytułu wykonawczego w celu wykonania przez J.H. obowiązku rozbiórki części obiektu budowlanego wykonywanego po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy adaptacji i rozbudowie budynku gospodarczego (byłej hydroforni) na budynek mieszkalny na działce nr ewid. "[...]" i "[...]" obręb P. W., gm. M., tj. łącznika między budynkiem hydroforni a budynkiem mieszkalnym. Obowiązek ten wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia "[...]", utrzymanej w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia "[...]". Decyzja ta jest ostateczna i podlega wykonaniu. W związku z tym, iż zobowiązany nie wykonał wskazanego obowiązku przez okres ponad 3 lat, organ egzekucyjny na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowił zastosować środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Podano, iż nakładając niniejszy środek egzekucyjny organ kierował się zasadą celowości i skuteczności, mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy. Organ przed nałożeniem grzywny dwukrotnie dokonał sprawdzenia wykonania nałożonego na stronę obowiązku. Podkreślono, iż grzywna nie jest karą, lecz środkiem egzekucyjnym, a jej wysokość została określona zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożona, a nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna podlega umorzeniu. Ponadto zgodnie z przepisem art. 126 powołanej ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości po uprzednim uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Na powyższe postanowienie J. H. złożył zażalenie. Zaznaczył, iż nie kwestionuje nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, lecz w piśmie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia "[...]", w którym prosił o przeniesienie terminu sprawdzenia dokonania rozbiórki błędnie podał datę, bowiem powinna być data 30 czerwca 2010r., nie zaś 30 czerwca 2009r. Stąd wniosek o przywrócenie terminu do dnia 30 czerwca 2010r. J. H. podniósł również brak środków obrotowych w swojej firmie spowodowany kryzysem ogólnoświatowym oraz błędną w jego ocenie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia "[...]" odmawiającą wydania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku gastronomicznego położonego w M. przy ulicy M. W. "[...]", która spowodowała, iż inwestor nie zapłacił za wykonywane roboty budowlane. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą egzekucji jest tytuł wykonawczy. W niniejszej sprawie taki tytuł istnieje i obejmuje nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego wykonywanego po doręczeniu postanowienia zgodnie z treścią decyzji. Organ nadzoru budowlanego administracji publicznej ma obowiązek egzekwowania wykonania decyzji ostatecznej. Wobec niewykonania nałożonego decyzją obowiązku i mimo upomnienia z dnia "[...]", organ I instancji zobowiązany był do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Grzywna w celu przymuszenia stanowi najłagodniejszy środek egzekucyjny w administracji, bowiem strona może wykonać nałożony obowiązek i wówczas, w myśl art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Organ podkreślił, iż grzywna nie jest karą, lecz środkiem przymuszającym do wykonania ostatecznej decyzji. Wysokość grzywny zależy od okoliczności danej sprawy i przyjętej w związku z tym podstawy jej naliczenia. Jest ona obliczana osobno dla każdego przypadku według ściśle określonych przez ustawodawcę kryteriów. Organ I instancji prawidłowo przyjął za podstawę ustalenia grzywny przepis art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zastosował odpowiednio zasady ustalenia wielkości grzywny. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt zakończenia ostatecznym postanowieniem postępowania uznającego zarzuty, zgłoszone przez odwołującego w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, tj. o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, za bezzasadne. Zaznaczono również, iż ustawodawca nie przewidział możliwości odroczenia rozbiórki orzeczonej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r. Tym samym wnioski żalącego się nie mogą być rozpatrzone pozytywne. Organ odwoławczy podniósł nadto, iż w przypadku zapłacenia grzywny w celu przymuszenia i niewykonania nałożonego decyzją obowiązku organ nadzoru budowlanego zobligowany będzie do wykonania zastępczego na koszt zobowiązanego. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. H. Skarżący zarzucił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego złośliwie wydał decyzję niezgodną z prawem, powodując straty w jego firmie na około 100 tys. zł i dlatego w oparciu o art. 135 Kodeksu postępowania administracyjnego winien przesunąć termin rozbiórki do dnia 30 czerwca 2010r. Podniósł również, iż pracownicy organu pierwszej instancji wydają decyzje złośliwe i szkodliwe, bez żadnych konsekwencji służbowych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podano, iż zarzuty skargi w ogóle nie dotyczą postanowienia wydanego w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zmierzającego do likwidacji skutków samowoli budowlanej popełnionej przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję czy postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, iż przedmiotem skargi jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i tylko to postanowienie podlega ocenie Sądu. Organ egzekucyjny – a tym samym Sąd badający legalność zaskarżonego postanowienia - nie może dokonywać oceny decyzji o nakazie rozbiórki, która jest ostateczna i stanowi tytuł wykonawczy, gdyż stosownie do art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zaskarżone postanowienie zostało zaś wydane w celu egzekucji obowiązku określonego w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia "[...]" nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonywanego po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy adaptacji i rozbudowie budynku gospodarczego (byłej hydroforni) na budynek mieszkalny na działce o nr ewid. "[...]" i "[...]"obręb P. W., gm. M., tj. łącznika między budynkiem hydroforni a budynkiem mieszkalnym. Na tej podstawie wydano tytuł wykonawczy z dnia "[...]". Zatem wszelkie podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące nakazu rozbiórki nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 powołanej ustawy). Należy przy tym podkreślić, iż grzywna ta nie stanowi kary, lecz środek mający na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a postanowienie w tej kwestii wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (art. 126 powołanej ustawy). Należy również zaznaczyć, iż przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do treści powołanego przepisu, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wybór środka egzekucyjnego będzie determinował cel, któremu środek ma służyć. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006r. (sygn. akt II OSK 463/2005), stwierdzając, iż w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ocena stopnia dolegliwości poszczególnych środków pozostawiona została organowi egzekucyjnemu. Z kolei w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. (sygn. akt II OSK 767/08) NSA uznał, że organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ). W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a organy nie naruszyły wskazanych wyżej zasad postępowania. Mimo wydanego przez organ w dniu "[...]" upomnienia, skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku rozbiórki. Skoro zaś istnieje tytuł wykonawczy w postaci ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu, to skarżący ma obowiązek wykonania nałożonego na niego obowiązku rozbiórki, a organ egzekucyjny jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do podjęcia środków celem wyegzekwowania tego obowiązku. W związku z tym nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest uzasadnione. Podnieść przy tym należy, iż organ pierwszej instancji prawidłowo wyliczył kwotę grzywny, uwzględniając obowiązujący na dzień wydania postanowienia Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego dotyczący ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Biorąc zaś pod uwagę wyżej wskazany katalog środków egzekucyjnych uznać należy, iż zastosowanie grzywny w celu przymuszenia stanowi środek najmniej uciążliwy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego uznać należy, iż nie są one zasadne. Jak wskazano wyżej skarżący jest zobowiązany do wykonania ciążącego na nim obowiązku i nie może uchylać się od niego, określając coraz to nowe terminy jego wykonania. Ponadto podnieść należy, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowane (Dz.U. z 2006 Nr 156 poz. 1118 ze zm.) w decyzji o nakazie rozbiórki nie określa się terminu wykonania tego obowiązku, co oznacza iż obowiązek ten podlega wykonaniu niezwłocznie po tym, jak decyzja nakładająca ten obowiązek stanie się ostateczna. Brak jest zatem podstaw prawnych do odroczenia tego terminu. Natomiast powołany przez skarżącego art. 135 Kodeksu postępowania administracyjnego w ogóle nie ma tutaj zastosowania. Przepis ten umożliwia bowiem wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji przez organ odwoławczy, a zatem na etapie postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie postępowania takie jest już dawno zakończone, a decyzja nakładająca obowiązek dokonania rozbiórki jest już ostateczna i podlega wykonaniu. W związku z tym brak jest podstaw do wstrzymania jej wykonania. Ponadto wskazać należy, iż postępowanie egzekucyjne, w toku którego zostało wydane zaskarżone postanowienie, toczy się w oparciu o ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 18 tej ustawy tylko w przypadku, jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność braku środków finansowych na wykonanie obowiązku rozbiórki obiektu nie może stanowić podstawy do odstąpienia przez organ egzekucyjny od zastosowania środka egzekucyjnego, gdyż nie przewidują tego przepisy prawa. Podobnie żadnego znaczenia nie mają podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące innego postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa. W związku z tym skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).