II SA/Ol 1002/14

Dnia 28 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]" o odmowie przyznania Z. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem S. K. i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznało Z. K. prawo do tego świadczenia na okres od dnia 1 czerwca 2012r. do dnia 30 czerwca 2013r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że zostało ono wydane na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 maja 2013r., sygn. akt II SA/Ol 314/13, mocą którego uchylono poprzednią decyzję Kolegium przyznającą skarżącej prawo do tego świadczenia na okres od dnia 1 czerwca 2012r. do dnia 31 grudnia 2012r., to jest od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do dnia zmiany art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, że w uzasadnieniu tego wyroku przyjęto, że skoro skarżąca należy do kręgu osób, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r., poz. 1548 – dalej zwanej ustawą nowelizującą), to organ winien rozważyć przyznanie skarżącej świadczenia do dnia 30 czerwca 2013r., to jest dnia, do którego osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości. Dodano, że na mocy art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kolegium jest związane prawomocnym wyrokiem Sądu wydanym w przedmiotowej sprawie. Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2014r. Z. K. (dalej zwana skarżącą) zwróciła się do Wójta Gminy o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna na okres od dnia 1 lipca 2013r. do dnia 14 maja 2014r. Decyzją z dnia "[...]" organ ten, powołując m.in. art. 1, art. 2, art. 5 art. 10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014r., poz. 567), odmówił skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. Stwierdził, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż decyzja przyznająca skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2014r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem złożyła w czerwcu 2012r., a decyzja Kolegium z dnia 30 lipca 2013r. o przyznaniu jej tego prawa na okres od dnia 1 czerwca 2012r. do dnia 30 czerwca 2013r. została wydana po uprzednim kilkukrotnym rozpatrzeniu tego wniosku przez organy obu instancji, których decyzje były następnie eliminowane z obrotu prawnego na skutek odwołania lub skargi. Zauważyła, że organ I instancji odmawiał jej tego prawa powołując się na fakt, że sprawuje opiekę nad współmałżonkiem. Uznała, że w tych okolicznościach organ I instancji niesłusznie odmówił jej prawa do zasiłku dla opiekuna wprowadzając tym samym zróżnicowanie w sytuacji prawnej osób uprawnionych do otrzymania świadczenia na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego, jedynie z tej przyczyny, że ich wniosek został rozpoznany w późniejszym terminie. Oceniła, że takie postępowanie prowadzi do naruszenia wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości obywatela wobec prawa. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium uznało, że wobec ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013r., w dniu 1 lipca 2013r. nie istniała w obrocie prawnym decyzja przyznająca skarżącej to prawo. Oceniło więc, że w niniejszej sprawie nie została spełniona ustawowa przesłanka do przyznania zasiłku dla opiekuna zawarta w art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zauważyło przy tym, że ustawodawca realizując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r., sygn. akt K 27/13, stwierdzający niekonstytucyjność art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej, uregulował jedynie prawo osób, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do tego świadczenia. W ocenie Kolegium świadczy o tym powołanie się w art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów na art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. Dodano, że skoro Kolegium nie jest uprawnione do oceny konstytucyjności tego przepisu, to konieczne było wydanie rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi opisała przebieg postępowań przed organami administracji publicznej przeprowadzonych zarówno w sprawie ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i w sprawie ustalenia jej prawa do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Podtrzymała przy tym zarzut sformułowany w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że organy, różnicując sytuację prawną osób uprawnionych do otrzymania świadczenia na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego, jedynie z tej przyczyny, że ich wniosek został rozpoznany w późniejszym terminie, naruszyły art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Oceniła, że gdyby organ gminy załatwił jej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 13 czerwca 2012r. zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, w tym wziął pod uwagę wytyczne organu odwoławczego, to wnioskowane świadczenie zostałoby przyznane jej bezterminowo. Stwierdziła, że zmiany przepisów w zakresie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, w okresie rozpoznawania jej wniosku w tym przedmiocie, nie mogą mieć wpływu na ostateczne załatwienie sprawy, skoro prawo do tego świadczenia skarżąca nabyła w czerwcu 2012r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie - w której przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", "[...]", utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]", nr "[...]", w sprawie odmowy ustalenia skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem w okresie od dnia 1 lipca 2013r. do dnia 14 maja 2014r. - organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie ich rozstrzygnięć. W ocenie organów obu instancji, w kontrolowanej sprawie nie została spełniona ustawowa przesłanka do przyznania zasiłku dla opiekuna, zawarta w art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, gdyż wobec ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013r. (na mocy decyzji Kolegium z dnia 30 lipca 2013r.), w dniu 1 lipca 2013r. nie istniała w obrocie prawnym decyzja przyznająca skarżącej to prawo. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że organy obu instancji zastosowały literalną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w świetle którego, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej z dniem 1 lipca 2013 r. W ocenie Sądu, literalna wykładnia tego przepisu nie jest jednak wystarczająca do prawidłowego jego zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Podkreślić bowiem należy, że żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką lecz funkcjonuje w pewnym kontekście systemowym. Przy jego wykładni nie sposób pominąć także intencji ustawodawcy i, co za tym idzie, wykładni celowościowej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Sejm RP VII kadencji, nr druku 2252, dostępny pod adresem www.sejm.gov.pl), ustawa ta ma na celu realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13), w którym orzeczono, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podano także, że projektowana regulacja określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i przyznawania zasiłków osobom, którym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy nowelizującej, oraz kwestie intertemporalne z tym związane. Zasiłek dla opiekuna może zostać przyznany wyłącznie osobom, których decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z upływem dnia 30 czerwca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. Z uzasadnienia projektu tej ustawy wyraźnie zatem wynika, że intencją ustawodawcy było objęcie nowym świadczeniem osób, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na skutek wprowadzenia ustawy nowelizującej. Do kręgu takich osób należy zaliczyć także skarżącą, która w dniu 30 czerwca 2013 r. spełniała wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące nabycie prawa do w/w świadczenia. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, tak jak uczyniły to organy obu instancji, aby warunkiem ustalenia jej prawa do zasiłku dla opiekuna było istnienie w dniu 1 lipca 2013r. decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pieniężnego, która w tym dniu wygasłaby z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. W takiej sytuacji doszłoby bowiem, jak słusznie podnosi skarżąca, do nieuprawnionego, z punktu widzenia wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości obywatela wobec prawa, zróżnicowania sytuacji prawnej osób uprawnionych do otrzymania świadczenia na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego, jedynie z tej przyczyny, że ich wniosek został rozpatrzony w późniejszym terminie. Nie sposób także nie dostrzec, że decyzja o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 czerwca 2012r. do dnia 30 czerwca 2013r. została wydana przez Kolegium dopiero w dniu 30 lipca 2013r., a więc już po wygaśnięciu z mocy prawa decyzji ustalających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych. Stało się tak na skutek związania Kolegium prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 maja 2013r., sygn. akt II SA/Ol 314/13. Zaakcentowania wymaga jednak, na co zwracała uwagę także skarżąca, że zanim doszło do wydania decyzji Kolegium z dnia 30 lipca 2013r., organy obu instancji kilkakrotnie rozpatrywały wniosek skarżącej z dnia 13 czerwca 2012r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (każdy z organów wydał w tej sprawie po trzy decyzje), a wydawane decyzje były uchylane na skutek odwołań lub skargi. W tych okolicznościach przyjęcie, że warunkiem ustalenia prawa skarżącej do zasiłku dla opiekuna jest istnienie w dniu 1 lipca 2013r. decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, godziłoby zarówno w zasadę skuteczności orzeczeń sądowych, jak i w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Obie te zasady stanowią zaś fundament konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), przy czym skuteczność orzeczeń sądowych stanowi także element konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Skoro więc skarżąca, na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 maja 2013r., sygn. akt II SA/Ol 314/13, została zaliczona przez Kolegium w decyzji z dnia 30 lipca 2013r. do kręgu osób, które na mocy art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej, zachowują prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013r., to tym samym, konsekwentnie winna być ona zaliczona do kręgu osób, których decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej z dniem 1 lipca 2013r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię systemową i celowościową art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto w oparciu o art. 152 p.p.s.a.