II SA/Ol 1003/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) na rzecz adwokata M. O. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT oraz kwotę 17 zł (słownie: siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A.U. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta w dniu "[...]", nr "[...]" orzekającej o odmowie przekształcenia ułamkowej części prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, iż z akt niniejszej sprawy wynika, że dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ułamkowej części nieruchomości gruntowej położonej w P. przy "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 55 o powierzchni 829 m2, w obrębie nr 15, dla której w Sądzie Rejonowym jest prowadzona księga wieczysta nr "[...]". Nieruchomość ta jest zabudowana dwulokalowym budynkiem mieszkalnym. Właścicielem jednego z lokali jest A.U., natomiast właściciele drugiego lokalu, zamieszkałego przez S.S., nie są ustaleni, gdyż dotychczasowy właściciel tego lokalu Z.S. zmarł przed wszczęciem postępowania i dotychczas nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po nim. Niniejsze postępowanie jest kontynuacją postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez jej współużytkowników wieczystych, wszczętego z urzędu na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 z późn. zm.). Następnie organ odwoławczy podał, iż decyzją z dnia "[...]" znak: "[...]" Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta, posiadający upoważnienie Prezydenta Miasta do jej wydania, odmówił A.U. przekształcenia przysługującej mu ułamkowej części prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy "[...]" w prawo jej własności. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na art. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), z treści którego wynika, że do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności konieczny jest udział w sprawie i zgoda wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości. W niniejszej sprawie zaś wymieniony warunek nie został spełniony ze względu na wspomniany wcześniej brak postępowania spadkowego po właścicielu drugiego lokalu a użytkowniku wieczystym związanego z tym lokalem udziału w nieruchomości gruntowej. Od rzeczonej decyzji A.U. odwołał się zarzucając jej brak uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz wskazania podstawy prawnej. W odwołaniu swym obszernie przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych wypowiadające się na temat wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przychyliło się do stanowiska odwołującego się, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji nie w pełni odpowiada wymogom, jakie stawia decyzjom administracyjnym art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak rozstrzygnięcie tej decyzji jest – w ocenie Kolegium – prawidłowe. Kolegium wskazało, iż art. 1 ust. 2 pkt 1 wyżej powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi, iż z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. W przypadku jednak tych osób ustawodawca w istotny sposób ograniczył realizację żądania wprowadzając w art. 2 warunek, że z żądaniem przekształcenia muszą wystąpić wszyscy użytkownicy wieczyści. W wypadku nieruchomości gruntowej przy "[...]" w P., której odwołujący się jest użytkownikiem wieczystym, warunek ten - jak na razie - nie został spełniony, gdyż oświadczeń w sprawie przekształcenia nie złożyli spadkobiercy Z.S. Możliwe będzie to dopiero wówczas, gdy zostaną oni sądownie ustaleni. W obecnym zatem stanie faktycznym i prawnym sprawy organ pierwszej instancji mógł wydać jedynie decyzję odmawiającą przekształcenia udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, przysługującego odwołującemu się w udział we własności tej nieruchomości. Przekształcenie bowiem tylko i wyłącznie owego udziału, a pozostawienie pozostałego udziału bez przekształcenia, jest w świetle przytoczonych wyżej przepisów niedopuszczalne. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, A.U. zarzucił organowi II instancji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla zobrazowania na czym polega prawidłowa realizacja tej zasady skarżący przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturę prawniczą. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniesiono, iż skarżący zarzucając Kolegium naruszenie zasady dwuinstancyjności, nie wskazał w sposób jasny i konkretny, jakim obowiązkom procesowym organ ten uchybił. Kolegium zaakcentowało, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie oznacza, że organ odwoławczy obowiązany jest przeprowadzić od początku postępowanie dowodowe w sprawie. Ma on prawo oprzeć się na materiale dowodowym zebranym przez organ pierwszej instancji, jeżeli materiał ten jest w jego ocenie wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a sposób zebrania nie budzi zastrzeżeń. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie oznacza również, że organ odwoławczy nie może podzielić oceny prawnej materiału dowodowego dokonanej przez organ pierwszej instancji i wydać takiego samego rozstrzygnięcia, jakie wydał ten organ. Podkreślono, iż w niniejszej sprawie Kolegium nie stwierdziło potrzeby przeprowadzania ponownego postępowania dowodowego ani uzupełniania go. Wprawdzie ze względu na śmierć dotychczasowego drugiego współużytkownika wieczystego nieruchomości położonej w P. przy "[...]", Z.S. i nieprzeprowadzenie postępowania spadkowego po nim, nie zostało ustalone kto jest obecnie współużytkownikiem wieczystym rzeczonej nieruchomości, jednakże ustalenie to może być dokonane tylko na drodze sądowej. Droga administracyjna jest więc w tej sprawie wyłączona. Zważywszy zaś, że śmierć Z.S. miała miejsce przed wszczęciem postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego rzeczonej nieruchomości w prawo jej własności, niedopuszczalne było zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Według informacji S.S. udzielonej organowi I instancji pismem z dnia 28 maja 2007 r. jest ona zainteresowana przekształceniem po zakończeniu postępowania spadkowego, które wówczas było już w toku. Zobowiązała się także wskazać spadkobierców oraz wystąpić w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Na tej podstawie Kolegium wywiodło, iż nie było podstaw do uznania, że zachodzi sytuacja, o której mowa w zdaniu 2 art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., tj. brak zgody wszystkich użytkowników wieczystych, która to sytuacja zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym obliguje organ do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i skierowania stron na drogę sądową celem rozstrzygnięcia sporu w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego. A.U. w piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2008 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, wskazał, iż według jego wiedzy do dnia 11 kwietnia 2008 r. nie rozpoczęło się postępowanie spadkowe po Z.S., który jest wpisany w księdze wieczystej Nr "[...]" jako współwłaściciel mieszkania i użytkownik wieczysty rzeczonej nieruchomości. Nadmienił, iż o toczącym się postępowaniu w sprawie przekształcenia użytkowania w prawo własności przedmiotowej nieruchomości nie został zawiadomiony K.S., syn Z.S. Ponadto skarżący zarzucił organom obu instancji, iż nie zapewniły mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, czym naruszyły art. 10 § 1 Kpa, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiły mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem skarżącego organy administracji publicznej naruszyły art. 7, 99, 100 Kpa, gdyż nie podjęły kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli, oraz nie doprowadziły do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że obowiązany jest brać pod uwagę naruszenia prawa nawet wówczas, gdy nie były one objęte zarzutami skargi. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Rozpoczynając rozważania w niniejszej sprawie należy wskazać, iż ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209) wprowadziła możliwość nabycia nieodpłatnego przez użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi, prawa własności. Ustawa ta wymagała złożenia wniosku o przekształcenie tego prawa w prawo własności przez wszystkich współużytkowników wieczystych w ściśle zakreślonym ustawą terminie (art. 1 ust. 5 pkt 1 ustawy). Natomiast po wejściu w życie z dniem 16 lipca 2003 r. ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592), która w art. 15 nadała nowe brzmienie artykułowi 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie było już wszczynane na wniosek użytkownika wieczystego zainteresowanego przekształceniem, lecz z urzędu przez właściwy organ. Wynikało to z przepisów znowelizowanej ustawy i rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabywaniu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne (Dz.U. Nr 205, poz. 1991). Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, iż Prezydent Miasta pismami z dnia 24 marca 2004 r. zawiadomił A.U. i S.S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przekształcenia w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w P. przy "[...]", oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 55 o powierzchni 829 m2, obręb nr 15 m., której współużytkownikami wieczystymi byli A.U. oraz małżonkowie S. i Z. S., a także zwrócił się z prośbą o wskazanie wszystkich spadkobierców po A.U. oraz Z.S. o ujawnienie nabycia przez nich należącego do spadku prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej. Z akt sprawy wynika, iż S.S. nie udzieliła odpowiedzi Prezydentowi Miasta. Z dniem 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459). Zgodnie z normą przejściową zawartą w art. 8 tejże ustawy do spraw wszczętych, m.in. na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209, z 2002 r. Nr 113, poz. 984 oraz z 2003 r. Nr 3, poz. 24 i Nr 64, poz. 592), i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy. Oznacza to, że sprawy, w których postępowania zostały wszczęte na podstawie uchylonej ustawy (na wniosek lub z urzędu), toczą się dalej w trybie powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W myśl art. 1 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. W przypadku jednak tych osób ustawodawca w istotny sposób ograniczył realizację żądania wprowadzając w art. 2 warunek, że z żądaniem przekształcenia muszą wystąpić wszyscy użytkownicy wieczyści. Wobec takich uregulowań na organie administracji publicznej, który wszczął z urzędu postępowanie na podstawie przepisów uchylonej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., spoczywa obowiązek poinformowania stron o zmianie stanu prawnego w celu uzyskania od nich jednoznacznego stanowiska co do kontynuowania postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wywiązały się właściwie z tego obowiązku, w następstwie czego nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 77 Kpa). Mianowicie, o zmianie stanu prawnego zawiadomieni zostali tylko dwaj współużytkownicy wieczyści: A.U., który jest zainteresowany kontynuowaniem postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, oraz S.S., która pismem z dnia 16 maja 2007 r. poinformowała organ I instancji, że jest tym przekształceniem zainteresowana. Z treści tego pisma wynikało, iż toczy się postępowanie spadkowe po zmarłym w dniu 19 marca 1987 r. współużytkowniku wieczystym Z.S., a po jego zakończeniu i uregulowaniu wpisu w księdze wieczystej S.S. wskaże następców prawnych małżonka i wystąpi z wnioskiem w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie Sądu, jeżeli ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że A.U. i S.S. są zainteresowani przekształceniem użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej przy "[...]" w P. nieuprawniona była odmowa przekształcenia użytkowania wieczystego na rzecz A.U., kiedy nie był znany krąg wszystkich współużytkowników wieczystych (kontynuatorów wszelkich uprawnień związanych z wykonywaniem użytkowania wieczystego przez zmarłego w dniu 19 marca 1987 r. Z.S.) tej nieruchomości. Jeśli organ nie widział podstaw do wydania decyzji orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwagi na brak wiedzy kto jest spadkobiercą Z.S. powinien był w pierwszej kolejności zwrócić się do S.S. o przedstawienie dowodu potwierdzającego toczenie się przed sądem powszechnych postępowania spadkowego po Z.S. Przedstawienie przez współużytkowniczkę wieczystą takiego dowodu stanowiłoby z kolei podstawę do zawieszenia przez Prezydenta Miasta postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zdaniem Sądu, wobec ustanowionego w art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. wymogu wystąpienia z żądaniem przekształcenia przez wszystkich użytkowników wieczystych, rozstrzygnięcia sądu powszechnego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po dotychczasowym współużytkowniku wieczystym należy uznać za prejudykat w sprawie administracyjnej dotyczącej przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Rozstrzygają one bowiem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Dopóki bowiem nie zostaną ustaleni wszyscy użytkownicy wieczyści rzeczonej nieruchomości, niewiadomo będzie, czy wszyscy oni zainteresowani są przekształceniem użytkowania wieczystego nieruchomości. Wyjaśnienie tej kwestii jest o tyle istotne, że w razie braku zgody wszystkich użytkowników wieczystych, odpowiednio stosuje się art. 199 Kodeksu cywilnego. Gdyby natomiast w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że postępowanie spadkowe po Z.S. nie zostało przeprowadzone ani też nie toczy się, organy administracji publicznej powinny poinformować A.U., którego udział w przedmiotowej nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, iż przeszkodą w prowadzeniu postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności omawianej nieruchomości jest brak wiedzy kto jest spadkobiercą Z.S. i pouczyć go o możliwości wystąpienia do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku po Z.S. na podstawie art. 1025 § 1 Kodeksu cywilnego (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt III CK 298/04). Złożenie takiego wniosku stanowiłoby podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 Kpa. Przyjęcie takiego trybu postępowania doprowadzi do zrealizowania przez organy wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, nakazującej uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uzupełnią wskazane braki postępowania oraz uwzględnią wyrażone w niniejszym wyroku wskazania co do dalszego postępowania. Mając na względzie, że przy wydaniu decyzji obu instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 250 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 pkt 1 oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.). Zgodnie zaś z art.152 ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, przy czym rozstrzygnięcie w tym zakresie obowiązuje jedynie do czasu uprawomocnienia się wyroku.