II SA/Ol 1006/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2010r. sprawy ze skargi Starosty na postanowienie Wojewody z dnia "[...]"., nr "[...]" w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku o przekazanie w trwały zarząd działki postanawia odrzucić skargę Postanowieniem z dnia "[...]" r. Starosta przekazał według właściwości Wojewodzie wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o przekazanie w trwały zarząd działki oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu B., gmina P., nr "[...]", o pow. 0,0709 ha, KW Nr "[...]", powołując się na dyspozycję zawartą w art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad złożyła zażalenie na to postanowienie, zgodnie z pouczeniem zwartym w postanowieniu, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" r. przekazało powyższe zażalenie według właściwości do załatwienia Wojewodzie, który postanowieniem z dnia "[...]"., nr "[...]" uchylił postanowienie organu I instancji. W dniu 19 listopada 2010r. Starosta zaskarżył wskazane postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jego uchylenie w związku z naruszeniem art. 22 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 kpa poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie. Strona skarżąca podniosła, iż Wojewoda nie był kompetentny rozstrzygać o własnej właściwości. Powinien był wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jeżeli w jego ocenie organem właściwym w sprawie był Starosta, a nie uchylać postanowienia o przekazaniu mu sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu. Organ podniósł, iż w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa starosta jest bezspornie organem administracji publicznej. W roli tych organów nie ma miejsca na ich własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie dotyka ich praw lub obowiązków. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15.10.1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90 - "pojęcie strony definiują art. 28 i art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego, z których wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki ma bowiem obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby również do nieoczekiwanych konsekwencji proceduralnych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna ze względu na brak legitymacji skargowej Starosty, który orzekał w sprawie w I instancji, do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tejże sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda. Uprawnionym do wniesienia skargi, w myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270 ze zm.), jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto stosownie do § 2 tego unormowania uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zgodnie z tym unormowaniem, w myśl zasady skargowości, postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte na żądanie uprawnionego podmiotu, posiadającego własny, konkretny interes prawny (prócz oczywiście prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej, którzy działają w interesie innych osób) w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego, ustrojowego lub procesowego, z których można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Przy czym interes prawny jako legitymacja do wniesienia skargi, pozostaje w ścisłym związku z pojęciem strony postępowania, w ramach którego zaskarżony akt został wydany. Według art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze administrowanego. Pojęcia strony nie można zaś odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Uprawnień takich nie przewidują przepisy o postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym. Żaden przepis nie przyznaje organowi I instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia, w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi. Podkreślić należy, iż postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Postępowanie to nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli instancyjnych (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 103). Co do zasady brak legitymacji do wniesienia skargi stanowi przesłankę materialno- prawną, powodującą oddalenie skargi. Jednakże w sytuacji, gdy wiadomym jest od razu, że podmiot wnoszący skargę nie ma uprawnienia do jej wniesienia i nie zachodzi potrzeba badania jej interesu prawnego, skarga taka podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 kwietnia 2005 r. OPS 1/04 publ. ONSA i WSA 2005/4/62, stwierdzając, iż "wniesienie skargi przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (na przykład organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji) podlega odrzuceniu". W niniejszej sprawie, Starosta orzekał w sprawie, jako organ l instancji. A limine więc nie może być legitymowany do wniesienia skargi i z tego powodu nie mógł skutecznie wszcząć postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto zauważyć można, że ustawodawca określając w art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, nie przewidział podejmowania z urzędu przez sądy administracyjne kontroli legalności działalności administracji publicznej. Z tych też względów przedmiotową skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5 tej ustawy.