II SA/Ol 1006/16

Dnia 17 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Dźwierzuty z dnia 29 lutego 2016 roku nr XIV/118/16 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki 179/54 w obrębie geodezyjnym Linowo, gmina Dźwierzuty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 5 ust. 6; - § 6 ust. 8 i ust. 9; - § 7 ust. 2 pkt 3; - § 8 ust. 1. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 6 lipca 2016 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wywiódł skargę na uchwałę nr XIV/118/16 Rady Gminy Dźwierzuty z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki "[...]", w obrębie geodezyjnym A, gmina Dźwierzuty. Wniesiono o stwierdzenie nieważności: § 5 ust. 6, § 6 ust. 8 i ust. 9, § 7 ust. 2 pkt 3 oraz § 8 ust. 1. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że plan miejscowy ma zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Regulowanie zaś określonych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do zmiany intencji prawodawcy. Ponadto w ocenie organu nadzoru wątpliwości budzi uzasadnienie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w uchwalonym planie nie spełnia wymogu wynikającego z pkt 2 przepisu. Wójt bowiem, jak wynika z treści ww. uzasadnienia, nie przeprowadził analizy aktualności, o której mowa w art. 32 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dźwierzuty uznała zasadność zarzutów zaprezentowanych w skardze i wniosła o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podano, że pismem z dnia 22 lipca 2016r. Wójt Gminy zwrócił się do Przedsiębiorstwa A, wzywając do wykonania umowy polegającej na przygotowaniu projektu uchwały z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w skardze Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty są w znacznej części zasadne. W pierwszej kolejności należy podnieść, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199 ze zm.), u.p.z.p., że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje zapis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012r. (sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004) konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Ponadto organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że Rada Gminy Dźwierzuty sformułowała w zaskarżonym planie przepisy niezgodne z prawem, co musiało skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Do tych przepisów należą: § 7 ust. 2 pkt 3 oraz § 8 ust. 1, w których to przepisach ustalono, że dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających terenu 1 ML oraz, że w granicach terenu funkcjonalnego oznaczonego symbolem 1 ML zezwala się na lokalizację obiektów liniowych infrastruktury technicznej, stanowiących inwestycje celu publicznego, o których mowa w przepisach dotyczących gospodarki nieruchomościami. W kontekście przywołanego wyżej zapisu zwrócić należy uwagę na przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Regulacja ta przesądza o obowiązkowym jednoznacznym określeniu linii rozgraniczających tereny o różnych przeznaczeniu. Ponadto zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami. Uchwalony plan nie określa, w ww. postanowieniach kierunkowego przebiegu (układu) komunikacyjnego, sieci i rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast zaskarżone uregulowania rzeczywiście w istocie wprowadziły możliwość rozstrzygnięcia tych kwestii na etapie projektowania oraz realizacji inwestycji, pozostawiając to w istocie w gestii inwestorów. Zwrócić przy tym należy uwagę, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przepis ten nie daje podstaw do ustanowienia zapisu jak w § 7 ust. 2 pkt 3 oraz § 8 ust. 1 planu miejscowego. Zgodzić się należy zatem, że wprowadzając wspomniane wyżej przepisy, Gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego, poprzez ustalenie w sposób niejednoznaczny przeznaczenia terenu oraz w istocie scedowanie na inne podmioty występujące w procesie inwestycyjnym, określenia lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Zasadnie dostrzegł zatem organ nadzoru, że plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją, bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi. W treści zakwestionowanych zapisów Rada Gminy wprowadziła normy o charakterze otwartym, uzależniając sposób zagospodarowania terenów od późniejszych działań i decyzji podmiotów, biorących udział w procesie realizacji inwestycji. Ponadto w § 6 uchwały, określającym ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, w ust. 8 oraz ust. 9 , Rada odpowiednio, wprowadziła nakaz wykonywania prac budowlanych poza okresem lęgowym ptaków, tj. od 16 października do końca lutego oraz nakaz hałdowania gruntów próchniczych pozyskanych w trakcie realizacji przedsięwziąć budowlanych, w celu ponownego ich wykorzystania. Wprowadzone nakazy niewątpliwie przekraczają granice władztwa planistycznego oraz wykraczają poza zakres nakazów, wynikających z obowiązujących przepisów szczególnych, które przyznają te kompetencje określonym organom środowiskowym. Kwestia zaś zdjęcia gruntów próchniczych i wykorzystania próchniczej warstwy uregulowana jest przepisem art. 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909) i dotyczy określonych gruntów. Wspomniany wyżej zapis planu jest więc niepotrzebny, ponieważ dotyczy materii określonej w ustawie szczególnej. Nie ma żadnej podstawy do tego, żeby w akcie prawa miejscowego stanowić regulację co do materii, której ta ustawa dotyczy. Nadmienić warto, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 170/10, LEX nr 597353) wskazał, że zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do powołanego rozporządzenia w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Przyznać ponadto rację należy organowi nadzoru, że w § 5 ust. 6 uchwały, w ramach regulacji dotyczącej ustalenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wprowadzony został zakaz wykonywania podziału nieruchomości na obszary mniejsze niż określone w § 9 ust. 3 oraz w § 11 ust. 1, z zastrzeżeniem § 7 ust. 1 pkt 5 i § 7 ust. 2 pkt 4. Powyższy zakaz stanowi powtórzenie zasad ustalonych w dalszych postanowieniach planu, dotyczących minimalnej powierzchni działek. Słusznie wskazuje organ nadzoru, że regulacje dotyczące tych samych kwestii, mogą powodować wątpliwości interpretacyjne. Wskazane naruszenia uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w sentencji wyroku. W ocenie Sądu nie było zasadne stwierdzenie nieważności rzeczonej uchwały w całości z powodu wskazanych w skardze przez organ nadzoru wątpliwości co do uzasadnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w uchwalonym planie - zdaniem organu nadzoru - nie spełnia wymogu wynikającego z art. 15 ust. 1 pkt. 2 W tym kontekście Wojewoda podniósł, że, jak wynika z treści ww. uzasadnienia, Wójt nie przeprowadził analizy aktualności, o której mowa w art. 32 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu ( ... ) i nie przedstawił jej wyników Radzie Gminy, która w konsekwencji nie miała możliwości podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Ponadto kwestionowana uchwała została uchwalona w dniu 29 lutego 2016 r., a więc po zmianie przepisów ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzonych ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777), która weszła w życie dnia 18 listopada 2015 r. Ustawa wprowadzająca zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których procedura planistyczna została rozpoczęta przed uchwaleniem ustawy wprowadzającej zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosuje się więc przepisy po nowelizacji. Powyższe co do zasady przesądza o obowiązku sporządzenia uzasadnienia również dla uchwał przyjętych po 17 listopada 2015 r., a dla których procedura planistyczna została zakończona przed tą datą. Jednakże w niniejszej sprawie wskazać należy, że analiza dokumentacji planistycznej wskazuje, że cała procedura planistyczna została wyczerpana jeszcze przed zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli przed powstaniem obowiązku prawnego sporządzenia uzasadnienia rzeczonej uchwały. Ponadto trzeba zauważyć, że Wójt Gminy Dźwierzuty przedłożył uzasadnienie do zaskarżonej uchwały, które znajduje się wraz z uchwałą w aktach sprawy. Wynika z niego m.in., że ustalenia projektu planu miejscowego nie naruszają ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dźwierzuty", przyjętego uchwałą Nr XIV/122/2000 z dnia 7 lipca 2000r.. W uzasadnieniu Wójt Gminy odniósł się do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z uwzględnieniem uchylonego przez sąd administracyjny studium oraz z uwzględnieniem zapisów obowiązującego studium. Podniesiono w uzasadnieniu uchwały, że uchwałą Nr XVII/151/08 Rady Gminy w Dźwierzutach z dnia 30 grudnia 2008 r. w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dźwierzuty, a następnie po ukazaniu się obwieszczenia z dnia 20 czerwca 2012 r. przystąpiono do sporządzenia projektu zmiany studium. Rada Gminy Dźwierzuty podjęła Uchwałę Nr XXXIV/310/14 dnia 4 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dźwierzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r. po rozpatrzeniu skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego stwierdził nieważność powyższego studium z dnia 4 lipca 2014 r. Prace projektowe dotyczące projektu zmiany studium zostały wznowione. Z uwagi na powyższe w chwili obecnej obowiązuje nadal studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dźwierzuty uchwalone Uchwałą Nr XIV/122/2000 Rady Gminy w Dźwierzutach z dnia 7 lipca 2000 r. Wskazano także, iż w czasie trwania kadencji Rady Gminy w latach 2010 - 2014 nie podjęto uchwały w sprawie oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie Gminy Dźwierzuty. W obecnej kadencji 2014-2018 sporządzenie i przedstawienie Radzie Gminy w Dźwierzutach analiz zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy Dźwierzuty dotyczących aktualności studium oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzonych dla obszarów gminy Dźwierzuty zaplanowano na początek 2017 r. Prowadzona analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy wskazuje, że zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym potwierdzają słuszność rozwiązań przyjętych w studium. Cele i wizja rozwoju gminy Dźwierzuty określone w studium uchwalonym w 2000 r. pozostają aktualne jednak część obowiązujących na terenie gminy Dźwierzuty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymaga zmiany. W uzasadnieniu do uchwały odniesiono się także do uwarunkowań wynikających z art. 1 ust. 2 - 4 ustawy i wpływu planu na finanse publiczne do czego ustawodawca zobligował organ wykonawczy gminy w art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy. W ocenie Sądu rzeczone uzasadnienie spełnia minimalne wymogi określone w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonano bowiem analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, oceny aktualności i słuszności obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Należy także wziąć pod uwagę, że poprzednie studium zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a sporządzenie i przedstawienie Radzie Gminy w Dźwierzutach analiz zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy Dźwierzuty dotyczących aktualności Studium oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzonych dla obszarów gminy Dźwierzuty zaplanowano na początek 2017 r. Mając na uwadze uzasadnienie przedłożone do zaskarżonej uchwały, okoliczność, że procedura planistyczna została wyczerpana przed 18 listopada 2015 r., czyli przed wprowadzeniem opisanych wyżej zmian do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjąć należy w ocenie Sądu, że uchybienie odnośnie do sporządzenia uzasadnienia do uchwały może mieć co najwyżej charakter nieistotny, a więc nie mający wpływu na stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu prawnego w całości. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.