II SA/Ol 1007/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2007 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wymeldowania oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", Burmistrz działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), orzekł o wymeldowaniu I. G. z pobytu stałego z lokalu przy ul. A. w O. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że z wnioskiem o wymeldowanie I. G. z lokalu przy ul. A. w O. wystąpiła właścicielka mieszkania E. G. Z przedłożonego wniosku wynikało, że I. G. w dniu 1 maja 2003r. opuścił lokal przy ul. A. i zamieszkał w lokalu przy ul. B. w O. Ponadto dodał, że z wyjaśnień złożonych przez E. G., I. G. oraz Z. K. wynika, że nastąpiło trwałe i dobrowolne opuszczenie lokalu. Zatem zgodnie z powołanym art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, osoba która opuściła lokal bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się, podlega wymeldowaniu z urzędu. Od powyższej decyzji I. G. odwołał się do Wojewody, żądając jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że "[...]" wyprowadził się w dniu 1 maja 2003r. Jednakże uczynił to nie z własnej woli, a z inspiracji rodziców, "[...]". Razem z przyszłą żoną zamieszkał w wynajętym mieszkaniu. Po urodzeniu pierwszego dziecka zawarł związek małżeński. W niedługim czasie urodziło się drugie dziecko, co wymusiło na rodzinie konieczność zmiany mieszkania, i skutkowało jego wynajęciem w O., przy ul. B. Wskazał również, że stosunki z rodzicami, w szczególności z ojcem, cały czas układały się źle. Było to przede wszystkim spowodowane niemożnością podjęcia pracy o trwałym charakterze. Nadto podniósł, że decyzję o wymeldowaniu traktuje jak wyrok sądu karnego zasądzający pozbawienie praw publicznych. Brak stałego meldunku uniemożliwia bowiem jakiekolwiek podejmowanie czynności prawnych. Decyzja rodziców o wymeldowaniu z domu rodzinnego, jak dodał, jest wysoce naganna moralnie i społecznie, gdyż zepchnęła go do grona ludzi bezdomnych. Jest to decyzja ojca, której podjęcie wymusił on na matce, formalnej właścicielce budynku przy ul. A. w O. Decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta z dnia "[...]", znak "[...]", i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zmieniła brzmienie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z obecnie obowiązującym przepisem, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego ponad trzy miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Tak więc w obecnym stanie prawnym organ rozstrzygając o wymeldowaniu I. G. musi ocenić, czy strona, której dotyczy postępowanie, trwale i dobrowolnie opuściła lokal. Ponadto wskazał, że postępowanie w sprawie wymeldowania I. G. zostało wszczęte w dniu 27 czerwca 2006r. na wniosek E. G., która w złożonym przez siebie wniosku wskazała, iż skarżący dobrowolnie wyprowadził się z przedmiotowego lokalu trzy lata temu, zabierając przy tym swoje rzeczy osobiste. Pozostaje to w sprzeczności, jak podniósł Wojewoda, z oświadczeniem I. G., bowiem ten w trakcie przesłuchania zeznał, iż dom rodzinny opuścił nie z własnej woli. Zmusiła go do tego panująca w domu sytuacja, a przede wszystkim poważne kłótnie z rodzicami. W trakcie przesłuchania podał również, iż jeżeli byłaby tylko taka możliwość, to chciałby powrócić do domu rodzinnego. Nadto Wojewoda wskazał, że odmiennie zeznawała E. G., która w trakcie przesłuchania stwierdziła, że jej syn dobrowolnie opuścił lokal przy ul. A. w O. Wykazane rozbieżności spowodowały, że organ odwoławczy oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie uznał, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest mało wyczerpujące, a zaskarżona decyzja wydana przedwcześnie. Zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji, jak wskazał Wojewoda, powinien bezspornie ustalić następujące kwestie: - kiedy i w jakich okolicznościach I. G. opuścił lokal przy ul. A. w O.; - czy opuszczenie lokalu było związane z podjęciem pracy; - czy skarżący podejmował środki prawem przewidziane umożliwiające mu ponowne zamieszkanie w przedmiotowym lokalu. Ponadto, jak zalecił Wojewoda, organ pierwszej instancji powinien rozważyć kwestię przeprowadzenia oględzin mieszkania w obecności stron postępowania, ponownie przesłuchać odwołującego się i E. G., a także przesłuchać R. G., ojca I. G., z którym to, jak twierdzi skarżący, dochodziło do największych nieporozumień. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozparzenia materiału dowodowego, jak dodał organ odwoławczy, wynika wprost m.in. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu 21 listopada 2006r. E. G. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie żądając jej uchylenia w całości. Wskazała, iż zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem wszystkich ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, które to organ odwoławczy uznał za nieudowodnione. W szczególności, jak wskazała w uzasadnieniu skargi, strony postępowania zgodnie stwierdziły, że I. G. zabrał z jej mieszkania swoje wszystkie rzeczy osobiste. Zatem nie ma potrzeby potwierdzania tego faktu proponowanymi przez Wojewodę oględzinami mieszkania z udziałem stron. Ponadto dodała, że I. G. w swoich wyjaśnieniach nie podważa, przedstawionego we wniosku o jego wymeldowanie, faktu dobrowolności wyprowadzenia się. Dlatego też nie ma żadnej potrzeby wymyślania i wyszczególniania niezaistniałych sytuacji. Nawet, jak dodała, zgłoszona przez syna enigmatyczna chęć powrotu do domu rodzinnego, gdyby wystąpiła taka możliwość, i tak nie wytrzymałaby próby faktów, bowiem nie ma on zamiaru opuszczenia swojej żony i dzieci. Jest również naturalne, że syn nigdy nie występował na drogę sądową z powództwem o ochronę naruszonego posiadania, ponieważ nie podejmował próby ponownego zamieszkania. Wskazała również, iż nieuzasadniona jest wątpliwość Wojewody, czy opuszczenie przez syna domu rodzinnego związane było z podjęciem pracy, bowiem już w trakcie przesłuchiwania syna przez organ pierwszej instancji, ten wypowiedział się, że był bezrobotny, a w swoim odwołaniu ukazuje to w szerszej perspektywie i oświadcza, że po wielu latach starań znalazł w końcu pracę. Zatem, w tym stanie rzeczy nie ma podstaw do uchylenia decyzji Burmistrza, a co za tym idzie skarga jest zasadna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjne w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, jeżeli mogło mieć to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. Sąd nie jest natomiast właściwy do oceniania decyzji z punktu widzenia słuszności czy też celowości rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w toku kontroli legalności zaskarżonego aktu podjętego w postępowaniu administracyjnym, nie stwierdził istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego była kwestia wymeldowania z pobytu stałego. Zgodnie z treścią, obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), zwanej dalej: ustawą o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż meldunek jest rejestracją faktycznego pobytu osoby, a przy tym nie rodzi żadnych uprawnień do lokalu. Stąd też przesłanką wydania decyzji o wymeldowaniu jest ustalenie przez organ administracji faktu opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu. Należy jednakże zwrócić uwagę, że w pojęciu "miejsca pobytu" zawarty jest zarówno element fizyczny polegający na faktycznym przebywaniu w określonym miejscu, jak i element psychiczny, który polega na zamiarze określonego zachowania. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowiącego, że: pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Odnosząc powyższe rozważania do realiów omawianej sprawy, wskazać należy, iż w świetle zgromadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym materiału dowodowego, powstaje szereg wątpliwości co do okoliczności, w których I. G. wyprowadził się z domu rodzinnego. Przede wszystkim, jak to wynika z protokołu przesłuchania świadka/strony ("[...]"), I. G. zeznał: "Dom rodzinny opuściłem z powodu bardzo poważnych kłótni z rodzicami. Nie miałem możliwości partycypowania w kosztach utrzymania mieszkania, ponieważ wtedy byłem bezrobotny ... Jednak jeżeli będzie tylko możliwość, to chciałbym tam wrócić". Analizując powyższe zeznanie powstaje wątpliwość, czy I. G. nosił się z zamiarem opuszczenia domu rodzinnego ze względu na brak porozumienia z rodzicami, czy też powodem wyprowadzenia się była, ze względu na jego sytuację finansową, niemożność partycypowania w kosztach utrzymania lokalu mieszkalnego. Nadto, powyższe zeznanie nie daje odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy opuszczenie miejsca pobytu nastąpiło zgodnie z wolą I. G., w wyniku realizacji jego "zamiaru określonego zachowania się", jak podała to E. G. we wniosku o wymeldowanie, stwierdzając, że: "syn wyprowadził się dobrowolnie", czy też nastąpiło to w konsekwencji braku porozumienia z rodzicami lub z możliwością podjęcia pracy. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy nie wynika również, kiedy i w jakich okolicznościach I. G. opuścił lokal mieszkalny, jak też, czy podejmował przewidziane w prawie cywilnym środki prawne umożliwiające mu powrót do tego lokalu. Powyższe wątpliwości, jak słusznie podniósł Wojewoda, wskazują, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest mało wyczerpujące i nie wyjaśnia w pełni zasadniczych dla sprawy okoliczności. Bowiem, "w sytuacji gdy organ administracji publicznej dysponuje sprzecznymi ze sobą zeznaniami stron i świadków, to nie może uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wartość dowodowa oświadczeń stron o sprzecznych interesach jest jednakowo niepewna, wobec czego oświadczenie jednej strony nie może przemawiać za bezkrytycznym odrzuceniem przez organ oświadczenia strony przeciwnej. Zaniedbaniem organu stanowiącym istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy jest brak ustosunkowania się do istotnych różnic powołanych w sprawie. Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego" (por. wyrok WSA w Warszawie z dn. 7.03.2005r., sygn. IV SA 5073/03, LEX nr 189226). Zatem uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Burmistrza Miasta należy uznać za w pełni słuszne. Nadto należy dodać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Takimi okolicznościami w omawianej sprawie, jak zasadnie wskazał to Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, są m.in.: ponowne przesłuchanie I. i E. G. w celu uzupełnienia zeznań, przesłuchanie R. G., ustalenie czasu i okoliczności opuszczenia przez I. G. lokalu mieszkalnego przy ul. A. w O. Dopiero po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji jest zobowiązany rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Podkreślił to również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dn. 21.02.1996r., sygn. akt I S.A. 2042/94 (nie publ.) stwierdził, że: "Po uchyleniu decyzji przez organ II instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ I instancji nie może pozostawić sprawy bez rozpoznania, gdyż na tym etapie nie ocenia już podania (wniosku) od strony formalnej, ale rozstrzyga sprawę merytorycznie". Trzeba również wskazać, iż Wojewoda mógł w niniejszej sprawie wydać jedynie decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta. Bowiem wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy nie przeprowadził on kompletnego postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie dowodowe w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w zakresie jego kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, str. 606). Niezależnie od powyżej wskazanych okoliczności przemawiających za zasadnością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta, należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym zgodnie z art. 68 § 1 i 2 k.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób ustalono i jakie uwagi zostały zgłoszone. Ponadto, protokół powinien być podpisany przez wszystkie osoby biorące udział w czynności urzędowej. Z powyższego wynika, że protokół jest dokumentem odzwierciedlającym m.in. przeprowadzenie określonych czynności. Jedną z takich czynności jest przesłuchanie świadka/strony. Przy czym, aby zostało potwierdzone, to co zostało do protokołu złożone, protokół musi być podpisany. Nie można powiedzieć, by wymogom tym w pełni odpowiadał protokół z dnia 10 lipca 2006r. z przesłuchania E. G. ("[...]"), bowiem protokół ten nie jest podpisany przez pracownika organu administracji. Zatem protokół ten nie odpowiada wymogom formalnym określonym w art. 68 § 2 k.p.a. Prowadzi to do stwierdzenia, że nie może on być podstawą ustaleń okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Jednocześnie potwierdza to tylko słuszność zastosowania przez Wojewodę procedury określonej normą art. 138 § 2 k.pa. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę, jako nieuzasadnioną, oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).