II SA/Ol 1007/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi Ośrodka na decyzję Kolegium z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Zarząd Powiatu, z upoważnienia którego działał Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych orzekł o wymierzeniu Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziałowi Terenowemu kary pieniężnej w wysokości 22.339,63 zł. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w wyniku umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - dotyczących sieci kanalizacji sanitarnej, w pasie drogowym drogi powiatowej A, od dnia 23 września 2010 r. do dnia 7 marca 2017 r. (tj. 2.358 dni), o powierzchni 1.729 m kw. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że po 22 września 2010 r. Agencja nie wystąpiła z (kolejnym) wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, zaś z dniem 7 marca 2017 r. przekazała aktem notarialnym sieć kanalizacji sanitarnej Gminie A. Za okres od 23 września 2010 r. do 7 marca 2017 r. organ zobowiązany był naliczyć karę w trybie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazano na niemożność odstąpienia od wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Strona w żaden sposób nie udokumentowała tego, że pozbyła się władania i własności przedmiotowych urządzeń w tym okresie objętym karą, zaś obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego spoczywa na właścicielu urządzenia. Spółka, w której to dyspozycji - jak wyjaśniła Agencja - znajduje się przedmiotowa sieć, nie prowadzi działalności od 2012 r. Odwołanie od tej decyzji zostało złożone przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, działający jako następca prawny Agencji Nieruchomości Rolnych. Uzasadniając odwołanie, w którym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazano, że nałożenie na Agencję kary pieniężnej jest niezgodne z interesem Skarbu Państwa. Ośrodek, jak i Agencja (będąca jego poprzednikiem prawnym ) nie prowadzą działalności z dziedziny gospodarki wodnościekowej. Kanalizacja sanitarna, której dotyczy zaskarżona decyzja, została wykonana w pasie drogowym przez Agencję na podstawie decyzji z dnia 17 września 2008 r., która zezwalała na istnienie kanalizacji w pasie drogowym do dnia 22 września 2010 r. Inwestycję tę wykonano w związku z wnioskami mieszkańców miejscowości A. Inwestycja została przekazana w eksploatację Gminie A (w imieniu której działało Spółka A), wszelkie pożytki z istnienia kanalizacji pobierała ta Spółka, a później Zakład Obsługi Komunalnej. Agencja przekazała sieć kanalizacyjną (wraz z niezbędnymi gruntami) na własność Gminy A aktem notarialnym z dnia 7 marca 2017 r. Agencja nigdy nie eksploatowała przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej, jak też nie zawierała z mieszkańcami umów na odbiór ścieków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że bezspornym jest to, iż sieć kanalizacji sanitarnej będąca własnością Agencji w okresie objętym wymierzoną karą nie jest w żaden sposób związana z potrzebami zarządzania drogami lub też potrzebami ruchu drogowego. Bezsporne pozostaje także i to, że wybudowana w 2008 r. sieć kanalizacji sanitarnej nadal znajduje się w pasie drogowym drogi powiatowej oraz, że do dnia 7 marca 2017 r. Agencja była właścicielem tejże sieci. Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie było możliwe wymierzenie kary w kwocie niższej niż 10 - krotność opłaty, kara zaś dotyczy łącznie 2.358 dni (a więc okresu od dnia 23 września 2010 r. do dnia 7 marca 2017 r.) kiedy to miało miejsce zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zastosowana przez organ I instancji stawka 200 zł za rok wynika z przywoływanej w decyzji Uchwały Nr XXXIV/162/2009 Rady Powiatu z dnia 24 listopada 2009 r. w sprawie określenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Powiat A. Wysokość stawki pozostała niezmieniona na mocy dwóch kolejnych uchwał Rady Powiatu dotyczących tego przedmiotu. Kolegium podkreśliło, że Agencja została prawidłowo poinformowana o konieczności złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres przed dniem 22 września 2010 r. Obowiązkowi temu Agencja uchybiła, w efekcie czego doszło w wieloletnim okresie – objętym przedmiotową karą - do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ odwoławczy stwierdził, że bez znaczenia - z punktu widzenia zasadności wymierzenia kary – pozostają kwestie podmiotu, który eksploatował wówczas sieć kanalizacji sanitarnej, lub czerpał z niej pożytki. Agencja nie pozbyła się władania i własności urządzeń infrastruktury technicznej, co oznaczało, iż to ta instytucja miała obowiązek, jako właściciel, wystąpić o zezwolenie na kolejny okres, następujący po dniu 22 września 2010 r. Po stronie Zarządu Dróg Powiatowych nie leżał zaś obowiązek "upominania" Agencji o zaistniałym stanie rzeczy, skutkującym koniecznością późniejszego wymierzenia kary. Skargę na tę decyzję wywiódł Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której doszło do wydania przez niego decyzji z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wskazaniu jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji uchwały Nr XXVII/199/2017 Rady Powiatu z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Zarząd Powiatu, która to uchwała w § 1 wskazuje jako zarządcę drogi powiatowej Powiat, podczas gdy - zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi powiatowej powinien być zarząd powiatu oraz uchwały Nr XXXIV /162/2009 Rady Powiatu z dnia 24 listopada 2009 r. w sprawie określenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Powiat A, która w tytule uchwały oraz § 1 wskazuje jako zarządcę drogi powiatowej Powiat A, podczas gdy zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zarządcą drogi powiatowej powinien być zarząd powiatu - co istotnie wpłynęło na wynik niniejszej sprawy, ponieważ pozostawiło w obrocie prawnym decyzję obarczoną istotną wadą prawną, polegającą na oparciu wyliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, na podstawie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego dla innego zarządcy drogi niż Zarząd Powiatu, tj. Powiatu A; art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z treści uchwał stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji wynika, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, opisanym w pkt 1, co istotnie wpłynęło na wynik niniejszej sprawy, ponieważ doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej decyzji zamiast ją z niego wyeliminować; art. 189d k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie przy wymiarze kary administracyjnej przez organ administracji publicznej: a) sposobu zachowania skarżącego przed naruszeniem zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, tj. zgodnego z prawem postępowania strony przed okresem objętym karą administracyjną w szczególności uzyskania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres od 20 października 2006 r. do dnia 31 grudnia 2009 r.; b) braku stopnia przyczyniania się strony, na którą nałożono karę pieniężną, do powstania naruszenia prawa, tj. nieposiadanie przez A pełnej wiedzy strony o naruszeniu prawa w związku z przekazaniem spółce A urządzeń infrastruktury technicznej do eksploatacji, jako administratorowi głównej sieci wodno-kanalizacyjnej; c) działań strony podjętych w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, tj. zachowania strony zmierzającego do wyjaśnienia niepewnego stanu prawnego związanego z zajęciem pasa drogowego, poprzez zwrócenie się do organu o wyliczenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr A; d) braku uwzględnienia skutków naruszenia prawa przez stronę, polegającego na nieuzyskaniu przez skarżącego istotnej korzyści związanej z zajęciem pasa drogowego, w wyniku faktycznego przekazania nieodpłatnie urządzeń infrastruktury technicznej na rzecz Gminy A; - co istotnie wpłynęło na wynik sprawy, ponieważ w przypadku uwzględnienia powyższych przesłanek organ administracji publicznej powinien zmniejszyć wysokość kary administracyjnej. W następstwie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, jak też decyzji ją poprzedzającej względnie - z ostrożności procesowej - w wypadku uznania przez Sąd, iż podniesione przez skarżącego zarzuty nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi omówiono postawione zarzuty z uwypukleniem tego, że decyzja nie może być oparta na uchwale, która w swej treści wymienia – jako zarządcę drogi powiatowej - Powiat A, nie zaś Zarząd Powiatu A. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2018r. skarżący zwrócił się do Sądu o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma sygnalizacyjnego dotyczącego uchwały Nr XXVII/199/2017 Rady Powiatu z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Zarząd Powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 22.339,63 zł. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi powiatowej. Urządzenia sieci kanalizacji sanitarnej, zostały umieszczone w pasie drogowym drogi powiatowej i zajmowały powierzchnię 1.729 metra kwadratowego , przy czym zajęcie bez zezwolenia miało miejsce od dnia 23 września 2010 r. do dnia 7 marca 2017 r. Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam nie jest co do zasady dozwolone i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, określanej dalej - u.d.p. ). Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanej w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego. W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności ustalonej opłaty (art. 40 ust. 12 pkt 1, 2, 3 u.d.p.). Treść przywołanego przepisu ustawy jest jasna, a przewidziana w nim decyzja dotycząca kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne to, że strona skarżąca z mocy decyzji wydanej w dniu "[...]" (k – 26 akt administracyjnych) posiadała od dnia 22 września 2008 r. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej A. Zezwolenie to jednak obejmowało wyłącznie czas do 22 września 2010 r., co w sposób jednoznaczny i oczywisty wynikało z wydanej decyzji. Strona skarżąca pouczona została również o tym, że przed upływem daty określonej jako końcowa, tj. 22 września 2010 r. zobowiązana jest do wystąpienia do powiatowego zarządu dróg o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego lub do zdemontowania urządzenia, czego jednak ani Krajowy Ośrodek, ani jego poprzedniczka prawna nie uczynili. Nie można mieć wątpliwości co do tego, że to na skarżącym jako właścicielu kanalizacji sanitarnej umieszczonej w pasie drogowym drogi powiatowej ciążył obowiązek wystąpienia o zgodę na dalsze zajmowanie pasa drogowego, tj. po 22 dniu września 2010 r., to skarżący ponosił ryzyko braku zezwolenia i to na niego jako na właściciela kanalizacji sanitarnej należało nałożyć karę. O tym, że to strona skarżąca do dnia 7 marca 2017 r. była właścicielem przedmiotowej sieci kanalizacyjnej dowodzi przede wszystkim to, że w tym właśnie dniu przekazała w formie aktu notarialnego prawo do jej własności na rzecz Gminy A. Ponadto to nie kto inny, tylko skarżący uiścił opłatę za czas do 22 września 2010 r., a pismem z dnia 20 lipca 2017 r. zwrócił się o naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego obejmujący czas po wrześniu 2010 r. Wymierzając karę Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych działający z upoważnienia Zarządu Powiatu powołał się nie tylko na przepisy ustawy o drogach publicznych, ale również na trzy uchwały (z lat 2009, 2013 i 2017 ) Rady Powiatu , których przedmiotem było ustalenie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego. Poczynając od wejścia w życie uchwały Rady Powiatu z dnia 24 listopada 2009 r., co miało miejsce w dniu 23 stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Województwa z dnia 8 stycznia 2010 r., Nr 4, poz. 126) za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego na terenie powiatu ostródzkiego obowiązywała taka sama stawka. Została ona ustalona w wysokości 200 zł/rok i w żadnym czasie, za który została wymierzona kara nie była ona inna. Rzeczą nie do końca jasną jest to dlaczego organ I instancji w podstawie decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powołał się również na uchwałę z dnia 30 marca 2017 r., która została opublikowana w dniu 7 kwietnia 2017 r., skoro końcowym dniem orzeczenia kary był 7 marca 2017 r. Jedynym racjonalnym wytłumaczeniem takiego postępowania jest to, że organ prawdopodobnie chciał wykazać, iż po podjęciu nowej uchwały w spawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, stawki i tym samym kary za zajęcie pasa drogowego nie uległy zmniejszeniu, nie jest to jednak powód dyskwalifikujący decyzję wydaną w I instancji. Stronie skarżącej przypomnieć należy również to, że niniejsze postępowanie nie dotyczy stwierdzenia nieważności żadnej z uchwał wyszczególnionych w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, w tym również uchwały z dnia 30 marca 2017 r., a wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej bez zezwolenia. Pismo sygnalizacyjne skarżącego (k – 73 – 76 akt sądowych) skierowane do Wojewody nie miało żadnego znaczenia w sprawie, nie stanowiło też podstawy do zawieszenia postępowania, niezależnie od tego jak Wojewoda postąpi, gdyż podstawą prawną wymierzonej nie była uchwała z dnia 30 marca 2017 r. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że przedmiotem tego postępowania nie było stwierdzenie nieważności uchwały, która z pewnością obowiązuje, tym samym nie doszło z tego powodu do naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skarżący zarzuca, że w zw. z art. 138 k.p.a. naruszony został również art. 144 k.p.a., nie wyjaśnia jednak z czego wyprowadza ten wniosek, a sąd takiego naruszenia nie dostrzega. Organ odwoławczy nie dopuścił się również naruszenia prawa w zakresie dotyczącym przepisów związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika nie może oczekiwać, że w ramach prowadzonego postępowania dotyczącego wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego organ odwoławczy, będzie prowadził odrębne postępowanie, do którego nie jest uprawniony, a które miałoby być postępowaniem nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności uchwały. Nie można podzielić również argumentacji strony skarżącej dotyczącej zarzutu naruszenia art. 189d k.p.a., przepis ten znajduje się w Dziale IVa Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "administracyjne kary pieniężne". Dział IVa kodeksu rozpoczyna się od art. 189a, który w § 2 pkt 1 stwierdza, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Zasady wymierzania, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu zajęcia, czy powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zostały ustalone w ustawie o drogach publicznych, tak więc przepis art. 189d k.p.a. nie miał w tym postępowaniu zastosowania, w związku z czym organy administracji obu instancji nie mogły go naruszyć. Przypomnieć należy, że przy wymierzaniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organ bierze pod uwagę tylko i wyłącznie powierzchnię zajętego pasa drogowego, liczbę dni zajęcia pasa i stawkę opłaty, którą się zwiększa 10-krotnie. W tego typu sprawach nie mają znaczenia pozostałe okoliczności, podnoszone przez skarżącego, jak choćby brak istotnej korzyści związanej z zajęciem pasa drogowego. Przepisy ustawy o drogach publicznych jako bezwzględnie obowiązujące nie pozwalają na jakąkolwiek uznaniowość. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo zanalizowały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Dokonano także prawidłowego ustalenia wysokości wymierzonej kary, której wysokość musiała być 10 razy wyższa niż wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego na podstawie udzielonego zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie podzielił zarzutów skargi, nie dostrzegł także naruszenia innych przepisów prawa, które skutkować mogłyby uchyleniem zaskarżonej decyzji, dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.