II SA/Ol 1008/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części obiektu – umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że na wniosek J. G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A wszczął postępowanie w sprawie warunków określonych decyzją Prezydenta A z dnia "[...]" Nr "[...]" wyrażającą zgodę na zmianę sposobu użytkowania części parterowej budynku przy ul. A w A na działce nr "[...]" obręb "[...]". Decyzja została wydana na rzecz inwestorów – W. i K. S.. Następnie została zmieniona decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", na mocy której wprowadzono zastrzeżenie organizacji wjazdu i wyjazdu od strony ul. A dla użytkowników i klientów sklepu branży motoryzacyjnej w budynku Nr "[...]" przy ul. A (wjazd i wyjazd na działce Nr "[...]", parking dla klientów na działce Nr "[...]"). Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A umorzył postępowanie w sprawie warunków określonych decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]", Nr "[...]", wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania części parterowej budynku przy ul. A w A na działce nr "[...]" obręb "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z powodu braku przedmiotu do rozpatrzenia sprawy, jak i z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Decyzją z dnia "[...]" organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał na konieczność ustalenia czy prace przy wjeździe od strony ul. A zostały wykonane po formalnym zakończeniu inwestycji czy też jest ona nie zakończona. Ponadto zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wystarcza do postawienia tezy o bezprzedmiotowości postępowania z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB dla miasta A decyzją z dnia "[....]" umorzył postępowanie w sprawie warunków określonych decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]", wyrażającą zgodę na zmianę sposobu użytkowania części parterowej budynku przy ul. A w A na działce nr "[...]" i "[...]" obręb "[...]". Organ stwierdził, że brak jest podstaw do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania w przedmiocie odstępstw od zatwierdzonego projektu zmiany sposobu użytkowania. Podkreślono przy tym, że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania jest decyzją nadającą uprawnienia, a nie obowiązki podlegające egzekucji. Dlatego też postępowanie w zakresie wszczętym przez organ nie może się toczyć. Nie istnieje bowiem postępowanie dotyczące egzekwowania "warunków określonych decyzją o zmianie sposobu użytkowania". Organ wskazał również, że nie wykonano żadnych robót budowlanych wymagających stosownej zgody właściwego organu, polegających na budowie wjazdu od strony ul. A. Wjazd na działkę został uzgodniony już na etapie uzyskiwania zgody na zmianę sposobu użytkowania części parterowej budynku przy ul. A w A, na działce nr "[...]" obręb "[...]". Przed zmianą zaś sposobu użytkowania, przez bramę i furtkę był dostęp do znajdujących się na terenie działki garaży i budynku. Oznacza to, że przedmiotowy wjazd od strony ul. A istniał jeszcze przed zmianą sposobu użytkowania obiektu. Demontaż ogrodzenia nie spowodował powstania nowego wjazdu, dlatego właśnie nie sposób mówić o przedmiocie postępowania. Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. G. Odwołujący stwierdził, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Ponadto organ nie wskazał z jakiego powodu uznał za prawdziwe oświadczenie właściciela działek nr "[...]" obr. "[...]", iż wjazd od strony ul. A wykorzystywany jest jedynie dla celów prywatnych, a odmówił wiarygodności twierdzeniom strony odwołującej, iż w rzeczywistości wjazd ten jest wykorzystywany do celów działalności gospodarczej. Takie postępowanie doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Nie sposób również zgodzić się z tezą, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Jak zauważył bowiem organ odwoławczy przedmiotem rzeczonego postępowania jest wykonanie wjazdu od strony ul. A. Dlatego też w ocenie strony decyzja organu I instancji obarczona jest wadą polegającą na tym, że treść uzasadnienia nie koresponduje z treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i wypowiedzieć się co do jej istoty. Niezrozumiałe jest również dla strony opieranie twierdzeń organu I instancji na projekcie zagospodarowania działki, który jest sprzeczny z decyzją regulującą dojazd do nieruchomości położonej przy ul. A. W ocenie odwołującego niedopuszczalnym jest sankcjonowanie przez organ nadzoru budowlanego sytuacji, w której nie jest respektowana decyzja pozostająca w obrocie prawnym. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego polega na braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, tzn. braku wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu (położeniu polbruku) na placyku, będącym wjazdem od strony ul. A na nieruchomość należącą do spółki A – działka nr "[...]" obręb "[...]" w A. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zeznaniami świadków W. i A. C. ułożenie polbruku jako utwardzenie terenu odbyło się w trakcie budowy budynku przez poprzednich właścicieli, w 2000r. Ci zaś nie mieli obowiązku zgłaszania wspomnianych prac budowlanych. Zostały one wykonane zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]", Nr "[...]" jak i decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]", Nr "[...]". Samo natomiast wszczęcie przedmiotowego postępowania nie gwarantowało w ocenie organu jego zakończenia w sposób zgodny z przepisami prawa. Nie istnieje bowiem w Prawie budowlanym postępowanie dotyczące egzekwowania warunków określonych decyzją o zmianie sposobu użytkowania. Pozwolenie zaś na zmianę sposobu użytkowania jest decyzją nadającą uprawnienia, a nie obowiązki podlegające egzekucji. Dlatego też postępowanie w zakresie wszczętym przez organ I instancji nie mogło się prawidłowo toczyć i należało je umorzyć. Skargę na ww. decyzję wywiódł J. G. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący stwierdził, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Ponadto organ nie wskazał z jakiego powodu uznał za prawdziwe oświadczenie właściciela działek nr "[...]" obr. "[...]", iż wjazd od strony ul. A wykorzystywany jest jedynie dla celów prywatnych, a odmówił wiarygodności twierdzeniom strony skarżącej, iż w rzeczywistości wjazd ten jest wykorzystywany do celów działalności gospodarczej. Niezrozumiałe jest również dla strony opieranie twierdzeń organu I instancji na stanowisku Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego i projekcie zagospodarowania działki, który jest sprzeczny z decyzją regulującą dojazd do nieruchomości położonej przy ul. A. Takie postępowanie doprowadziło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Nie sposób również zgodzić się z tezą, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Jak zauważył bowiem organ odwoławczy przedmiotem rzeczonego postępowania jest wykonanie wjazdu od strony ul. A. Organ powinien zatem wypowiedzieć się co do istoty sprawy i rozstrzygnąć ją merytorycznie. Niedopuszczalne jest bowiem sankcjonowanie sytuacji nie respektowania decyzji istniejącej w obrocie prawnym. Zgodnie z jej treścią natomiast udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części parterowej budynku mieszkalnego na terenie działek nr "[...]" i "[...]" w obrębie A przy ul. A w Olsztynie zostało opatrzone zastrzeżeniem w zakresie organizacji wyjazdu i wjazdu do sklepu od strony ulicy B – wjazd i wyjazd zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]" miał być wykonany na działce nr "[...]", a parking na działce nr "[...]". Okoliczności faktyczne natomiast w ocenie skarżącego wskazują, że organizacja ruchu w obrębie nieruchomości położonej przy ul. A stanowi odstępstwo od warunków narzuconych ostateczną decyzją o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. W ocenie strony skarżącej rolą organu było przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie zagospodarowania wokół hurtowni do stanu zgodnego z treścią decyzji. Obecny sposób użytkowania prowadzi według skarżącego do naruszenia uzasadnionych interesów okolicznych mieszkańców i powoduje niekorzystne dla otoczenia skutki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy bezsporne jest, że decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Prezydent wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania części parterowej budynku przy ul. A w A na działce nr "[...]" i "[...]" obręb "[...]". Decyzja została wydana na rzecz inwestorów – W. i K. S.. Następnie została ona zmieniona decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", na mocy której wprowadzono zastrzeżenie organizacji wjazdu i wyjazdu od strony ul. B dla użytkowników i klientów sklepu branży motoryzacyjnej w budynku Nr "[...]" przy ul. A (wjazd i wyjazd na działce Nr "[...]", parking dla klientów sklepu zaplanowano na działce Nr "[...]"). Następnie na skutek pisma J. G., żądającego wyegzekwowania nakazu organizacji ruchu od strony ul. B dla użytkowników tego sklepu, a nie jak ma to rzeczywiście miejsce od ulicy B, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A wszczął postępowanie w sprawie warunków określonych decyzją Prezydenta z dnia "[...]" Nr "[...]" wyrażającą zgodę na zmianę sposobu użytkowania części parterowej budynku przy ul. A w A na działce nr "[...]" i "[...]" obręb "[...]". W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły, że w roku 2007 spółka C nabyła sporny budynek mieszkalny z lokalem użytkowym, a następnie na wiosnę 2008r. zdemontowano ogrodzenie od strony ul. A. Demontaż istniejącego ogrodzenia wraz z bramą i furtką, usytuowanych na granicy działki, pozostawił teren działki, od strony ul. A jako nieogrodzony czyli ogólnodostępny. Następnie w 2008r. do części terenu wykonano montaż na wysokości budynku wewnętrznej bramy wjazdowej oraz po drugiej stronie działki graniczącej z działką "[...]" obręb "[...]" wykonano bramę dla celów gospodarczych. Stwierdzono przy tym, że zarówno montaż wewnętrznej bramy jak i demontaż ogrodzenia nie wymagały zgody właściwego organu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zaś decyzja z dnia "[...]", którą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowanie w sprawie warunków określonych decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]", wyrażającą zgodę na zmianę sposobu użytkowania części parterowej budynku przy ul. A w "[...]" na działce nr "[...]" obręb "[...]". Organy podejmując swoje rozstrzygnięcia stwierdziły, że nie ma w Prawie budowlanym postępowania dotyczącego egzekwowania warunków określonych decyzją o zmianie sposobu użytkowania. Pozwolenie zaś na zmianę sposobu użytkowania jest decyzją nadającą uprawnienia, a nie obowiązki podlegające egzekucji. Dlatego też postępowanie w zakresie wszczętym przez organ I instancji nie mogło się prawidłowo toczyć i należało je umorzyć. W ocenie Sądu przedstawione przez organy obu instancji stanowisko w sprawie nie jest zasadne. Przede wszystkim trzeba dostrzec, że skarżący na każdym etapie postępowania podkreślał, iż w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania w budynku przy ul. A, który jest w rzeczywistości sprzeczny z ustaleniami wspomnianej już decyzji z kwietnia 2000r., na mocy której wprowadzono zastrzeżenie organizacji wjazdu i wyjazdu od strony ul. B dla użytkowników i klientów sklepu branży motoryzacyjnej w budynku Nr "[...]" przy ul. A (wjazd i wyjazd na działce Nr "[...]", parking dla klientów sklepu na działce Nr "[...]"). Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu, że tego typu rozstrzygnięcie nadaje jedynie uprawnienia, z których strona może skorzystać bądź nie, nie nakładając przy tym obowiązków. Porównanie treści decyzji wydanych przez Prezydenta Miasta z lutego 2000 r. i kwietnia 2000 r. wskazuje, że inwestor uzyskał uprawnienie do zmiany sposobu użytkowania części parterowej budynku z mieszkalnego na sklep branży motoryzacyjnej, pod warunkiem jednak, że wjazd i wyjazd na jego nieruchomości odbywał się będzie w sposób określony w decyzji z kwietnia 2000 r. Decyzja z kwietnia 2000 r. została wydana za zgodą ówczesnego właściciela budynku. Obie decyzje wydane w 2000 r. znajdują się obecnie w obrocie prawnym i korzystają z domniemania legalności, dopóki nie zostaną usunięte z obrotu prawnego. Nie można na obecnym etapie postępowania przyjmować, że inwestor nabył tylko uprawnienie z powyższych decyzji, ale nie musiał tego uprawnienia realizować w sposób wskazany w decyzjach. Skoro inwestor zmienił sposób użytkowania budynku to oznacza, że musiał to zrobić w sposób określony w decyzjach, w których uzyskał zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Błędnym natomiast jest założenie, że inwestor mógł zmienić sposób użytkowania budynku, ale nie musi już respektować niewygodnych dla siebie zapisów w decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania budynku, a organy nadzoru budowlanego pozbawione są możliwości działania w takiej sytuacji. Tak więc mimo, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie faktycznie nadaje uprawnienia, to jednak skorzystanie z niej może być obwarowane pewnymi warunkami. Analogicznie, pozwolenie na budowę nie stwarza obowiązku wybudowania określonego obiektu budowlanego, daje jedynie takie uprawnienie, jednakże nie oznacza to, że inwestor, który otrzymał pozwolenie na wybudowanie domku jednorodzinnego o dwóch kondygnacjach może wybudować np. wielopiętrowy budynek. Z akt niniejszej sprawy wynika, że inwestor wykonał wjazd od ul. B. Wykonał więc uprawnienie nadane mu decyzją z kwietnia 2000 r. Jednocześnie obecny właściciel nieruchomości najprawdopodobniej od 2008 r. zmienił sposób organizacji ruchu na działce związany z użytkowaniem budynku. Skoro zatem z akt sprawy wynika, że inwestor użytkuje sporny obiekt niezgodnie ze wspomnianą decyzją z kwietnia 2000r., to obowiązkiem organu było zbadanie czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Należało zrobić to w oparciu o przepisy art. 71 i 71a ustawy Prawo budowlane. W art. 71 zostały uregulowane kwestie związane z legalną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (nielegalna, samowolna zmiana stanowi przedmiot regulacji art. 71a). Użyty zwrot w szczególności wykazuje, że oprócz sytuacji wymienionych w ustawie (najbardziej powszechnych i typowych) mogą również zaistnieć inne, które także można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zatem, według ustawodawcy, zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) jest przede wszystkim podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (Komentarz do art. 71 ustawy Prawo budowlane, Robert Dziewiński, Paweł Ziemski). Organ zobowiązany jest zatem w tej specyficznej sytuacji prawnej zbadać w oparciu o wskazane regulacje prawne czy doszło do rzeczywistej modyfikacji określonego sposobu użytkowania i podjąć w ramach obowiązujących przepisów prawnych stosowne działania. Trzeba mieć też na uwadze, że do zmiany sposobu użytkowania nie musi dojść koniecznie przez samo podjęcie prac budowlanych, zmiana sposobu użytkowania nie może być bowiem utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. W praktyce występują liczne przypadki, gdy podstawowa funkcja (np. magazynowa) nie ulega zmianie, ale zmiana rodzaju działalności (np. magazynowanego towaru) wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Komentarz do art. 71 ustawy Prawo budowlane, Wojciech Białończyk, Ziemowit Cieślik). Należy przy tym pamiętać, że w decyzji Nr "[...]" z "[...]" zmieniającej sposób użytkowania określono warunek wykonania wjazdu i wyjazdu do sklepu od strony ul. B aby zapobiec znacznemu obciążeniu ulicy B (jest to tzw. ślepa ulica) ruchem kołowym oraz parkowaniu wzdłuż tej ulicy – wynikających z wprowadzenia planowanej funkcji handlowej branży motoryzacyjnej. Niewątpliwie natomiast wjazd od ulicy A jest wykorzystywany, co potwierdziło dotychczasowe postępowanie wyjaśniające w sprawie. Organ powinien również jednoznacznie i precyzyjnie określić w oparciu o bogatszy niż dotychczas materiał dowodowy, kiedy dokładnie wykonano utwardzenie terenu wraz z wyłożeniem polbruku na działce inwestora przed budynkiem od ulicy A. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z powodu wydania ich naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 2 na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. w pkt 3 orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnieni się wyroku