II SA/Ol 1009/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania wieży ciśnień - zawiesić postępowanie sądowe. Decyzją z dnia "[...]" r., "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył inwestorowi – Przedsiębiorstwu A. – H. G., karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku wieży ciśnień w wysokości 75 000,00 zł. W wyniku odwołania H. G. od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w całości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, że inwestor zgodnie z art. 55 ustawy Prawo budowlane, zobowiązany był uzyskać pozwolenie na użytkowanie. W związku z tym w myśl art. 57 ust. 7, w przypadku stwierdzenia przez organ nielegalnego użytkowania obiektu, nakłada on obowiązek wymierzenia inwestorowi kary administracyjnej, która została ustalona według wskazań z art. 59f w/w ustawy. Skargę na decyzję organu II instancji złożył pełnomocnik Przedsiębiorstwa A – H. G., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 57 ust. 7 oraz art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118) przez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 75.000 zł i przyjęcie, że miał on obowiązek uzyskania zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 cyt. ustawy, pozwolenia na użytkowanie obiektu, podczas gdy obowiązek taki nie istniał, bowiem pozwolenie na budowę o jakim stanowi przepis art. 55 cyt. ustawy tworzy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wzniesionego obiektu, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę,a zatem nie dotyczy robót budowlanych (przyłączy kanalizacji sanitarnej, miejsc postojowych oraz zmiany sposobu użytkowania wieży ciśnień na wieżę widokową z kawiarenką) wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę w istniejącym już obiekcie. Skarżący podniósł również zarzut pogwałcenia art. 7 kpa poprzez naruszenie przy załatwieniu sprawy słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wykonane roboty budowlane, nie mieszczą się w obligatoryjnym uzyskaniu zezwolenia na użytkowanie. Natomiast zaskarżona decyzja oparta została na błędnej i rozszerzającej interpretacji przepisu art. 55 Prawa budowlanego. Przywołany został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006r. sygn. II OSK.1441/2005, w którym stwierdzono, że pojęcie wzniesienia obiektu budowlanego nie odnosi się do robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis art. 55¹ Prawa budowlanego w brzmieniu przed nowelizacją z 16 kwietnia 2004r. stanowił, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane m. in. wtedy gdy właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Nowelizując ten przepis ustawodawca pominął dotychczasową treść ust. 1 pkt 1 i pkt 2, a tym samym wykluczył możliwość uznaniowego ustalania przez organ obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Ponadto obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym i stosowanie przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane sankcji w postaci kary za przystąpienie do użytkowania bez uzyskania tej decyzji, ograniczony został do obiektów wznoszonych na podstawie pozwolenia na budowę i zaliczonych do wskazanych ww. przepisie kategorii obiektów budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że decyzja z dnia "[...]" r., znak: "[...]" zmieniająca pozwolenie na budowę z 2003r. zmieniła pierwotne pozwolenie tylko i wyłącznie w zakresie wskazanym w przedmiotowej decyzji, pozostałe zaś pozostawiając w mocy. W ocenie organu zarzuty naruszenia art. 55 oraz art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, jak również art. 7 kpa nie są zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 55 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118), przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4, tzn. został nałożony przez właściwy organ obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, względnie w przypadku wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona przed wydaniem decyzji albo obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie został nałożony w decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku nałożonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Według organu inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a mimo to obiekt był użytkowany, na poszczególnych kondygnacjach przebywali zwiedzający, funkcjonowała winda osobowa oraz kawiarnia. W związku z tym doszło do naruszenia art. 55 ww. ustawy i nałożenie kary administracyjnej w wysokości 75.000 zł. w oparciu o przepis art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane było zasadne. W tym miejscu należy zauważyć, że postanowieniem z dnia 18 września 2007r., sygn. akt II OSK 568/06, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytania prawne: - czy art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) ustalający podstawę naliczenia wymiaru kary, o której mowa w tym przepisie jest zgodny z art. 2 w zakresie, w jakim narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP., - czy art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zakresie, w jakim przewiduje stawkę kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 stanowiącą dziesięciokrotność kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2 w zakresie, w jakim narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Należało więc rozważyć, czy pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Naczelny Sąd Administracyjny może mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy. Stosownie bowiem do regulacji zawartej w art. 125 § 1 pkt 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd może z urzędu zawiesić postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności, które uprawniają pogląd, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku omawianego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Niewątpliwie bowiem zaskarżona decyzja organu wydana została na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w odniesieniu do samowoli użytkowej. Zgodnie z tym przepisem w przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję, którą nałożył karę, stwierdzając samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu. Do tej kary zastosował odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ww. ustawy. Przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy przez sąd koniecznym wydaje się zatem w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie, czy uregulowania art. 59f ust. 1 i art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane są zgodne z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w swoim postanowieniu z dnia 18 września 2007r., sygn. akt II OSK 568/06, zarzut niezgodności art. 59f ust. 1 z art. 32 Konstytucji RP należy wiązać przede wszystkim z położeniem ciężaru regulacji na określonych w załączniku współczynnikach, które powodując, iż osoby uboższe są w gorszej sytuacji od zamożnych, czynią kwestionowaną regulację naruszającą wymóg równego traktowania obywateli wobec prawa. Z regulacji tej można wyprowadzić wniosek, że ustawodawca w znacznie większym stopniu uznał za szkodliwe zjawisko samowoli odnoszącej się do mniejszych obiektów, od większych, co narusza nie tylko art. 2 Konstytucji RP, ale także takie nierówne traktowanie wobec prawa można uznać za naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Poza tym skoro przepis art. 59f ust. 1 powinien być uznany za niezgodny z art. 2 i 32 Konstytucji RP., to tym samym także art. 57 ust. 7 należałoby uznać za niezgodny z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP. Dodatkowym argumentem za tym przemawiającym jest przyjęcie w ustawie dziesięciokrotnego podwyższenia stawki z art. 59f ust. 1. Nie jest bowiem zrozumiałe, z jakich przyczyn ustawodawca uznał, iż samowola użytkowa powinna być dziesięciokrotnie ostrzej traktowana od innego rodzaju naruszeń w procesie inwestycji budowlanych. W sytuacji gdy zgodność ww. przepisów ustawy Prawo budowlane z Konstytucją RP budzi wątpliwości, o których ma rozstrzygnąć Trybunał Konstytucyjny, to w ocenie sądu zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Od odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego na pytania prawne przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny zależy, czy przepisy prawa materialnego, na podstawie których organy nadzoru budowlanego wymierzyły karę w niniejszej sprawie, są zgodne z Konstytucją RP. Ma to bez wątpienia wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał zatem, iż zasadne jest zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa.