II SA/Ol 1010/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez spółkę A jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, z dnia "[...]"., którą organ I instancji nałożył na spółkę A karę pieniężną w wysokości 11.009,30 zł za zajęcie pasa drogowego ulic "[...]" oraz "[...]" w O. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, przez umieszczenie reklam o treści zmiennej w okresie od 1 października 2006r. do 31 grudnia 2006r. Z przekazanych Sądowi przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu 10 kwietnia 2006r. spółka A zwróciła się do Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ulic "[...]" i "[...]" celem umieszczenia dwóch reklam dwustronnych o wymiarach tablic 3m x 6m, tj. łącznie 72 m2. Pismem z dnia 16 maja 2006r. organ wystąpił do Spółki o uzupełnienie podania poprzez nadesłanie schematu konstrukcji reklamy w celu obliczenia powierzchni reklamy. W odpowiedzi Spółka przesłała widok ogólny urządzenia zaznaczając, iż podtrzymuje dotychczasowy wniosek. Decyzją nr "[...]", wydaną w dniu "[...]". z upoważnienia Prezydenta Miasta, Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni zezwolił spółce A na zajęcie pasa drogowego ulic "[...]" oraz "[...]" w O. w terminie od 1 października 2006r. do dnia 31 grudnia 2006r. w celu umieszczenia reklam, za opłatą w wysokości 9056,33 zł. Decyzja ta, w wyniku odwołania Spółki (kwestionującej zasadność uwzględnienia przy obliczeniach powierzchni słupa wsporczego), została uchylona, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium przyznało rację organowi I instancji, iż do powierzchni reklamy, w myśl art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), należy wliczyć elementy konstrukcyjne i zamocowania. Jednak podniosło też, że ustalając powierzchnię reklamy organ jest związany wnioskiem strony i z tego powodu nie może uwzględnić z urzędu elementów konstrukcyjnych oraz zamocowań nośników reklamowych i to wbrew stronie, która w podaniu z dnia 27 czerwca 2006r. podtrzymała w całości swój wniosek kwestionując zasadność obliczenia powierzchni reklamy. Stwierdzono, że strona wniosła o wydanie zezwolenia na umieszczenie dwóch reklam o łącznej powierzchni 72 m2 i tym samym zakreśliła ramy postępowania. Zdaniem Kolegium organ I instancji wydając zezwolenie na umieszczenie reklamy o powierzchni 72 m2 (4 x 18 m2) powiększonej o elementy konstrukcyjne 10,032 m2 (2x5,016 m2) wybiegł niezgodnie z prawem poza żądanie strony. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją nr "[...]" wydaną w dniu "[...]". zezwolił spółce A na zajęcie pasa drogowego ulic "[...]" oraz "[...]" w O. w okresie od 1 października 2006r. do dnia 31 grudnia 2006r. w celu umieszczenia dwóch nośników reklamowych o powierzchni 36 m2 każda, za opłatą w wysokości 7.948,80 zł. Następnie pismem z dnia 7 marca 2007r. powyższy organ zawiadomił spółkę A o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ulic "[...]" oraz "[...]" w O. o powierzchni większej niż określona w wymienionym zezwoleniu. Decyzją z dnia "[...]". organ pierwszej instancji nałożył na spółkę A karę pieniężną w wysokości 11.075,30 za zajęcie pasa drogowego ulic "[...]" oraz "[...]" w O. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi przez umieszczenie reklam o treści zmiennej w okresie od 1 października 2006r. do 31 grudnia 2006r. Decyzja ta została w wyniku odwołania Spółki uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]"., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia ze względu na dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia postępowania wyjaśniającego. Wskazano, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na poczynienie jednoznacznych ustaleń co do wysokości słupów wsporczych przedmiotowych tablic reklamowych. W konsekwencji Kolegium zobowiązało organ I instancji do przeprowadzenia oględzin miejsca usytuowania tablic reklamowych, szczegółowego pomiaru poszczególnych elementów tablic, w tym elementów konstrukcyjnych oraz do sporządzenia szkicu sytuacyjnego wraz z legendą. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia "[...]". Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, nałożył na spółkę A karę pieniężną w wysokości 11.009,30 zł za zajęcie pasa drogowego ulic "[...]" oraz "{...]" w O. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, przez umieszczenie reklam o treści zmiennej w okresie od 1 października 2006r. do 31 grudnia 2006r. W uzasadnieniu wskazano na przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności na definicję reklamy, opisano przebieg postępowania dowodowego oraz lokalizację i wymiary zajętego pasa drogowego, jak też wyjaśniono sposób obliczenia wysokości kary. Podano, że zezwolenie nr "[...]" wydane w dniu "[...]" uprawniało Spółkę do zajęcia pasa drogowego ulic "[...]" oraz "[...]" w O. w okresie od 1 października 2006r. do dnia 31 grudnia 2006r. odpowiednio o powierzchni 36 m2. Spółka natomiast zajęła pas drogowy drogi krajowej ulicy "[...]" o powierzchni 41,016 m2 i drogi gminnej ulicy "[...]" o powierzchni 40,9362 m2. Przekroczone zostały więc określone w zezwoleniu z dnia "[...]". wymiary. Wyjaśniono przy tym, że w stosunku do reklamy umieszczonej w pasie drogowym ulicy "[...]" jej powierzchnię skorygowano o grunt jakim została przykryta część słupa wsporczego. Organ podniósł, iż wobec zdemontowania reklam nie było możliwości dokonania (zgodnie z zaleceniem SKO) ponownego pomiaru nośników reklamowych. Podał, iż różnica w wysokości słupa wsporczego nośnika reklamowego umieszczonego w pasie drogowym ulicy "[...]" była wynikiem przebudowy tej ulicy, która miała miejsce pod koniec 2006r. Po zakończeniu prac związanych z przebudową ulicy (początek 2007r.) zagospodarowano pas zieleni, gdzie znajdowała się przedmiotowa reklama. Prace obejmowały między innymi nawiezienie ziemi, wyłożenie kory drzewnej i nasadzenie krzewów, co spowodowało, iż zmniejszyła się widoczna dla użytkowników drogi część słupa wsporczego. Powyższe, jak wskazano, obrazuje znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna (karty nr 21, 30, 35 oraz 61). Stwierdzono, iż w związku z tym w okresie od dnia 1 października 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. słup wsporczy reklamy umieszczonej w pasie drogowym ulicy "[...]" posiadał wymiary zgodne z ustaleniami dokonanymi podczas kontroli pasa drogowego przeprowadzonej dnia 5 października 2006 r. (czyli wysokość słupa wsporczego w tym okresie wynosiła 4,40 m). Jednak z uwagi na to, iż organ nie posiada dowodów, które mogłyby potwierdzić, iż podczas zagospodarowywania pasa zieleni nawieziono 7 cm ziemi, przy wyliczaniu powierzchni reklamy umieszczonej w pasie drogowym ulicy "[...]" uwzględniono wymiary słupa wsporczego (wysokość), ustalone podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 27 marca 2007r. (czyli 4,33 m), co jest działaniem korzystnym dla strony.. Wyjaśniono również, iż do wyliczenia powierzchni nośników informacji wizualnej reklam (czyli tablic reklamowych) uwzględniono wymiary tablic wynikające ze schematów konstrukcyjnych znajdujących się przy decyzjach zezwalających czyli 6,00 x 3,00 m. Ponadto organ zaznaczył, iż uzupełniono zebraną w sprawie dokumentację poprzez naniesienie legend na szkice sytuacyjne stanowiące załączniki nr 1/1 i 1/2 do protokołu z kontroli pasa drogowego, przeprowadzonej w dniu 5 października 2006 r. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka A, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, dalej jako kpa) wobec nieuwzględnienia zaleceń Kolegium oraz art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie faktów, które nie zostały udowodnione. Według odwołującej się organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zignorował zalecenia Kolegium, a w szczególności nie wykonał ponownych oględzin reklam, wobec czego materiał dowodowy nie dokumentuje w sposób dostateczny, jaka była faktycznie powierzchnia reklam. Za niedopuszczalne w tym zakresie strona uznała posłużenie się wcześniej zgromadzoną dokumentacją. Odwołująca zarzuciła, że organ zezwalający na zajęcie pasa drogowego świadomie działał na niekorzyść spółki, a w chwili obecnej próbuje przenieść odpowiedzialność za ten stan rzeczy na samą spółkę. Podkreśliła, że organ I instancji przy ustalaniu wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego przez przedmiotowe reklamy nie uwzględnił elementów konstrukcyjnych, a już przy naliczaniu kary pieniężnej wziął te elementy konstrukcyjne pod uwagę. Zdaniem Spółki organ badając wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego winien był, w przypadku kiedy wniosek spółki nie odpowiadał wymogom art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, wezwać stronę do uzupełnienia wniosku. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]". utrzymało w całości w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż spółka nie wzięła pod uwagę wyjaśnień Kolegium zawartych w decyzji z dnia "[...]". odnośnie konieczności uwzględnienia elementów konstrukcyjnych przy opłacie za umieszczenie reklamy w pasie drogowym i zajęła pas drogowy o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu. Swojego wniosku nie zmodyfikowała także w późniejszym czasie. Kolegium przyznało, że organ I instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci oględzin pasa drogowego, jednakże spowodowane to było likwidacją reklamy. Przyjęto więc stosownie do oględzin z dnia 27 marca 2007r., że słup wsporczy reklamy znajdujący się w pasie drogowym ul. "[...]" w całym czasie postępowania administracyjnego miał wysokość 4,33 m. Natomiast pozostałe wymiary reklam ustalono w oparciu o dokumentację techniczną przedstawioną przez Spółkę wraz z wnioskiem oraz wyniki oględzin przeprowadzonych w toku postępowania. Kolegium wskazało, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego lub zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia obligatoryjnie pobiera się kary pieniężne i ma to miejsce w każdym przypadku zaistnienia wspomnianych przesłanek. Organ podniósł również, że wysokość orzeczonej kary nie może budzić wątpliwości i jest zgodna z przepisami ustawy o drogach publicznych a także z uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" Rady Miasta w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta O. Organ wyjaśnił również ustawową definicje reklamy, z której wynika jednoznacznie, że należy uwzględnić przy obliczaniu powierzchni reklamy powierzchnię nośnika reklamowego oraz powierzchnię elementów konstrukcyjnych i zamocowań. Skargę na powyższą decyzję wywiodła spółka A, wnosząc o jej uchylenie w związku z naruszeniem: - art. 7 oraz art. 104 § 2 kpa poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty wobec braku rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wszystkich zarzutów stawianych w treści odwołania; - art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na niepełnym i wadliwie zgromadzonym materiale dowodowym; - art. 138 § 2 zdanie drugie kpa polegające na nierozpoznaniu sprawy przez Kolegium w jej całokształcie i utrzymaniu decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zignorował wszystkie wytyczne organu odwoławczego w zakresie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Zauważono, że zarzut taki został sformułowany w odwołaniu od rozstrzygnięcia, które zapadło w I instancji. Mimo to, Kolegium nie odniosło się do niego. Według skarżącej spółki organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i nakazując mu sporządzenie szkicu sytuacyjnego wraz z opisem zaznaczonych na nim elementów, uznał tą czynność postępowania za konieczną do prawidłowego rozpoznania sprawy. Tym samym takim stanowiskiem związany jest nie tylko organ I instancji ale również sam organ II instancji. Tymczasem zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wbrew swojemu wcześniejszemu stanowisku w tej sprawie. Podobnie Kolegium zobowiązało organ pierwszoinstancyjny do ponownego dokonania pomiarów powierzchni poszczególnych elementów tablic reklamowych w tym konstrukcyjnych, co nie zostało dopełnione. Zdaniem strony skarżącej organy obydwu instancji wydały rozstrzygnięcia opierając się na niekompletnym materiale dowodowym. Podniesiono, że oględziny przeprowadzone w dniu 27 marca 2007r. nie mogą być dowodem potwierdzającym wymiary przedmiotowego słupa w okresie od października do grudnia 2006r. Zarzucono, że żaden organ rozstrzygający w sprawie nie udowodnił, iż po dniu 5 października 2006r., kiedy dokonano oględzin przedmiotowego nośnika reklamowego, do dnia 31 grudnia 2006r. wysokość przedmiotowego słupa pozostała bez zmian. W skardze wskazano również, że przy obliczeniu opłaty za zajęcie pasa drogowego właściwy organ nie uwzględnił jej elementów konstrukcyjnych a jedynie ekrany, czym świadomie wprowadził spółkę w błąd. Strona skarżąca wskazała też na przedłożone przez inwestora schematy konstrukcyjne reklam, z których wynika, że urządzenia reklamowe objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi, składają się nie tylko z ekranów reklamowych ale również z konstrukcji wsporczej. Organ mógł więc wezwać stronę do modyfikacji wniosku, jeżeli stwierdził, że wskazana we wniosku powierzchnia reklamy jest niewłaściwa. Nie zrobił tego jednak, działając ze szkodą na rzecz spółki. Niedopuszczalna według strony skarżącej jest sytuacja, w której organ świadomie wydawał decyzję z dnia "[...]"., która w części określającej wysokość należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego uchybia dyspozycji art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, aby następnie z faktu tego wywieść korzystne dla siebie skutki prawne poprzez wydanie kolejnej decyzji nakładającej karę finansową na inwestora za rzekome zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Tak więc organ I instancji działał na niekorzyść strony w sposób ewidentny albowiem miał pełną wiedzę, że wydane przez ten organ zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie obejmuje wszystkich elementów nośnika reklamowego, co w razie realizacji inwestycji przełoży się na karę finansową w stosunku do inwestora. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Kolegium podkreśliło również, że ponowne przeprowadzenie oględzin tablicy było niemożliwe z powodu jej likwidacji. W związku z tym przyjęto, że słup reklamy miał wymiary takie jakie ustalono podczas oględzin w dniu 27 marca 2007r., które odbyły się z udziałem strony. Pozostałe wymiary ustalono w oparciu o dokumentację techniczną przedstawioną przez spółkę wraz z wnioskiem, co było dla tej spółki korzystnym rozwiązaniem. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2008r. sygn. akt II SA/Ol 560/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz decyzję Prezydenta Miasta z "[...]". nr "[...]". W motywach rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych wynika, że pod pojęciem reklamy należy rozumieć - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W pojęciu tym mieści się zatem nie tylko nośnik informacji wizualnej, ale także elementy konstrukcyjne i zamocowania. Z kolei art. 40 ust. 6 ustawy stanowi, iż opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wykładnia językowa tych przepisów wskazuje, iż do powierzchni reklamy winna należeć także powierzchnia elementów konstrukcyjnych wraz z zamocowaniami, gdyż te elementy zostały wymienione w treści definicji ustawowej reklamy. Sąd wskazał, że organ I instancji wydając w dniu "[...]" r. zezwolenie dla skarżącej na zajęcie pasa drogowego orzekał w oparciu o wniosek z dnia 17 sierpnia 2006 r. We wniosku tym skarżąca wskazywała, iż wnosi o zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam o powierzchni 72 m2, która to powierzchnia obejmowała wymiary samych tablic reklamowych. W toku postępowania organ dysponował jednak dokumentacją (np. widok ogólny urządzeń reklamowych), która pozwalała na obliczenie powierzchni słupa wspornikowego, na którym opierały się tablice reklamowe. W trakcie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym skarżąca konsekwentnie podnosiła, iż w jej ocenie - ze względu na definicję reklamy - nośnikiem informacji wizualnej są same tablice reklamowe dlatego też opłata za zajęcie pasa drogowego winna obejmować jedynie powierzchnię ekranu tablicy. Jednakże w piśmie z dnia 27 września 2006 r. zmodyfikowała swoje stanowisko wskazując, iż w jej ocenie w polu widzenia użytkownika znajdują się jedynie ekrany nośnika reklamowego i fragment słupa. Organ I instancji wydając decyzję z dnia "[...]" przyjął, że powierzchnia reklamy obejmuje tablice reklamowe wraz z elementami konstrukcyjnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" r. uchyliło tę decyzję stwierdzając, że organ nie może dokonać obliczenia powierzchni reklamy w sposób dowolny, jest bowiem związany w tym względzie wnioskiem strony. Konsekwencją takiego poglądu było wydanie w dniu "[...]" r. przez Prezydenta Miasta zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, poprzez ustawienie dwóch reklam, przy czym powierzchnie reklam (od których naliczono opłatę) obejmowały tylko tablice reklamowe bez elementów konstrukcyjnych. Następnie organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważając zasadność stanowiska SKO przyjętego w decyzji z dnia "[...]" r. stwierdził, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony. W odniesieniu do wniosku, w którym strona wnosi o zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy przyjąć należy, iż strona winna określić miejsce zamierzonego posadowienia reklamy, podać jej powierzchnię oraz przedstawić dokumentację w oparciu o którą można by zweryfikować wniosek strony co do konstrukcji i powierzchni reklamy. Sąd zważył, że skoro ustawa o drogach publicznych zalicza do powierzchni reklamy, od której uzależniona jest wysokość opłaty, powierzchnię nośnika informacji wizualnej wraz z powierzchnią elementów konstrukcyjnych to organ winien środkami dowodowymi ustalić prawidłowo powierzchnię reklamy zgodnie z przepisami ustawy. Oznacza to, iż nie mógł wydać decyzji obejmującej samą powierzchnię tablic reklamowych bez powierzchni elementów konstrukcyjnych. Wydanie decyzji, którą do należnej opłaty nie zostały wliczone elementy konstrukcyjne reklamy oznacza, iż organ zobowiązany będzie z chwilą gdy decyzja taka stanie się ostateczna do wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego przez reklamę o powierzchni większej niż wskazana w zezwoleniu. Zdaniem Sądu decyzja Prezydenta Miasta z dnia "[...]" r. wydana została z naruszeniem art. 9 kpa., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podniesiono, że organ przed wydaniem decyzji (ani w okresie wcześniejszym) nie powiadomił skarżącej o tym, iż wydanie zezwolenia obejmującego jedynie tablice reklamowe, obligować będzie do wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu. Reasumując skład orzekający w sprawie sygn. akt II SA/Ol 560/08 uznał, że karę za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy o drogach publicznych organ może wymierzyć w przypadku, kiedy strona przedstawia organowi nieprawdziwe (czy też błędne) dane dotyczące powierzchni reklamy lub umieszcza większą liczbę tablic reklamowych niż podane we wniosku lub też realizuje reklamę o powierzchni większej niż podana we wniosku. Przy czym powód umieszczenia reklamy o większej powierzchni niż w zezwoleniu nie musi być przez stronę zawiniony. Niemniej jednak - w ocenie Sądu - kary tej nie można wymierzyć w sytuacji, kiedy byłaby ona następstwem błędnej decyzji organu orzekającego w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej określanej też w skrócie p.p.s.a) Sąd uchylił także decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]"., którą udzielono skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uznając, iż decyzja ta jest decyzją wydaną w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a., a jej uchylenie jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Sąd przyjął bowiem, że zaskarżona decyzja podjęta została wskutek wcześniejszego wydania decyzji z "[...]"., jest więc jej koniecznym następstwem co uzasadnia uchylenie decyzji leżącej u źródła decyzji kontrolowanej. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi dotyczących naruszenia innych przepisów postępowania wskazanych w skardze, a związanych z niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu akta sprawy wskazują bezsprzecznie, że przedmiotowe reklamy zostały umieszczone w pasie drogowym (szkice sytuacyjne wraz z wypisami z rejestru gruntów – karta 27 – 30 akt administracyjnych). Nie budzi wątpliwości także okres w jakim znajdowały się one w pasie drogowym. W postępowaniu administracyjnym wyjaśniono też w sposób nie budzący wątpliwości, jaka jest powierzchnia tablic reklamowych. Ustalono również, iż słupy konstrukcyjne na których opierały się tablice i które były w polu widzenia użytkowników drogi miały pierwotnie wysokość 4,40 m, ustalono także ich obwód, który wynosił 1,14m. W protokole z dnia 27 marca 2007r. ustalono ponadto, iż ze względu na roboty drogowe polegające m.in na nawiezieniu ziemi wysokość słupa przy ul. "[...]" zmniejszyła się do 4,33m. Z wyjaśnień organu wynika, iż prace te wykonano pod koniec 2006r. Oznacza to, iż w tym czasie wysokość słupa uległa skróceniu i wynosiła 4,33m. jak potwierdzono to w protokole z 27 marca 2007r. (karta 42 akt administracyjnych). Słusznie więc Kolegium przyjęło, iż wysokość ta była wysokością najkorzystniejszą dla strony. Skutkowało to niewielkim obniżeniem kary za zajęcie pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wyrokiem z dnia 6 października 2009r., sygn. akt II GSK 91/09, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Sąd ten uznał zasadność podniesionego przez Kolegium zarzutu, iż Sąd I instancji z naruszeniem art. 135 p.p.s.a., kontrolując zaskarżoną decyzję zastosował środki przewidziane ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stosunku do decyzji z dnia "[,...]"., która nie została wydana w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczyła skarga. Wskazał, że możliwość stosowania tego przepisu powstaje tylko wówczas, gdy chodzi o kontrolę decyzji wykonawczej (zależnej) lub gdy występuje tożsamość sprawy, tj. tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków oraz tożsamość przedmiotu obejmującego treść praw i obowiązków oraz ich podstawę faktyczną i prawną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie opisane wyżej sytuacje nie miały miejsca. Sąd ten zaznaczył, że kontroli sądowej została poddana decyzja wymierzająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Stwierdził, iż z punktu widzenia materialnoprawnego nie jest to sprawa tożsama ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W obu tych sprawach została zachowana co prawda tożsamość podmiotowa (ukształtowane zostały prawa i obowiązki tej samej strony), lecz nie występowała tożsamość przedmiotowa, gdyż nie kształtowały one tych samych praw i obowiązków. NSA zauważyło, że w sprawach tych istniał różny stan faktyczny a rozstrzygnięcia oparte zostały na różnych podstawach prawnych. W decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" określone zostało uprawnienie strony do zajęcia pasa drogowego, zaś zaskarżona decyzja odnosiła się do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w części nie objętej zezwoleniem z dnia "[...]" r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie wystąpił także związek charakterystyczny w wypadku wydania decyzji zależnej. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi jest koniecznym następstwem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Przeciwnie udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego chroni stronę, która je uzyskała i korzysta z niego zgodnie z jego treścią, przed konsekwencjami przewidzianymi w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Wyjaśniono, iż wydanie decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej ma miejsce wówczas, gdy dochodzi do zajęcia pasa drogowego bez właściwego zezwolenia albo sprzecznie z jego warunkami. W żadnym więc wypadku podjęcie decyzji na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie może być traktowane jako konieczne następstwo udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i procesowym. Wskazał, że taka kontrola dotychczas w istocie nie została przeprowadzona, gdyż rozważania Sądu I instancji niesłusznie skoncentrowane były na wadach decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]"., z pominięciem niezbędnych w sprawie ustaleń co do legalności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 190 p.p.s.a sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, podzielając przytoczone argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał iż wobec ostateczności decyzji z dnia "[...]"., zezwalającej skarżącej spółce na umieszczenie w pasach drogowych ulic "[...]" dwóch nośników reklamowych o powierzchni 36 m2 każda, nie mogą być w kontrolowanym postępowaniu rozważane i uwzględnione zarzuty odnośnie legalności tego rozstrzygnięcia. Na obecnym etapie postępowania nie można domagać się ustalania zakresu zezwolenia, nie jest bowiem dopuszczalna ingerencja w treść decyzji określającej warunki zezwolenia ustalonego ostateczną decyzją administracyjną. Decyzja ta zezwalała na umieszczenie reklam o konkretnie wskazanej powierzchni, do której bezspornie należy także powierzchnia elementów konstrukcyjnych wraz z zamocowaniami, gdyż te elementy zostały wymienione w treści definicji ustawowej reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Okoliczność tę wyjaśniono zresztą stronie na etapie wydawania zezwolenia. Dlatego też umieszczając przedmiotowe reklamy skarżąca winna przy ustaleniu ich powierzchni mieć powyższe na uwadze i uwzględnić wysokość słupów wsporczych znajdujących się w polu widzenia użytkowników drogi. Korzystając z udzielonego zezwolenia strona nie mogła postąpić wbrew jego treści. Naruszenie warunków wymienionego zezwolenia w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Skarżąca sama przyznaje, iż przy usytuowaniu reklam nie uwzględniła elementów konstrukcyjnych nośników. W ocenie strony nie jest jednak możliwe prawidłowe ustalenie kary z uwagi na brak dostatecznych danych pozwalających na wyliczenie całej powierzchni reklamy usytuowanej przy ul. "[...]". Strona podniosła, że nie wiadomo ile ziemi nawieziono w miejscu ustawienia reklamy w związku z przebudową tej ulicy i nie udowodniono, że po dniu 5 października 2006r., kiedy to dokonano oględzin przedmiotowego nośnika reklamowego, do dnia 31 grudnia 2006r. wysokość tego słupa pozostała bez zmian. Należy stwierdzić, iż przytoczone argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku strony skarżącej organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć na zasadach ogólnych. Z tego powodu wytyczne organu odwoławczego, które mogą być wskazane w decyzji kasacyjnej, nie mają charakteru bezwzględnie wiążącego, tym bardziej przy zmienionym stanie faktycznym, jak to miało miejsce w niniejszym przypadku. Nie można się też zgodzić ze stroną skarżącą, iż Kolegium nie rozpatrzyło podniesionego w tym zakresie zarzutu odwołania. Organ ten przyznał bowiem, że organ I instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci oględzin pasa drogowego, lecz wynikło to z przyczyn obiektywnych i przyczyniło się do wydania rozstrzygnięcia korzystniejszego dla strony. Kolegium podkreśliło, że wymiary reklam ustalono w oparciu o dokumentację techniczną przedstawioną przez spółkę oraz protokoły kontroli i oględzin przeprowadzonych w toku postępowania. Dokumenty te prawidłowo przyjęte zostały w poczet materiału dowodowego, stanowiąc podstawę poczynionych ustaleń faktycznych. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasadnym jest podnieść, iż zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 kpa, zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przepisy te konstytuują zasadę prawdy obiektywnej, której istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwość badania stanu faktycznego sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego – w myśl art. 80 kpa. Wyrazem tej oceny powinno być uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, uwzględniające wymagania określone w art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie uczyniły zadość wskazanym wymogom. W szczególności wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonywująco w tym zakresie uzasadniły. Podnieść też należy, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie ma cech dowolności. Zważyć trzeba bowiem, iż zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem organ orzekający ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego. Ponadto przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz IV, 1970, s. 156). Swobodna ocena dowodów musi być ponadto dokonywana z uwzględnieniem zasady równej mocy środków dowodowych, zawartej w art. 75 § 1. Oznacza to, że określone fakty mogą być udowodnione przy użyciu dowolnych środków dowodowych, byleby nie były one sprzeczne z prawem (por. wyr. NSA z dnia 9 marca 1989 r., II SA 961/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 33). Jak wynika z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji organy orzekały w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Poza tym akta sprawy wskazują bezsprzecznie, że przedmiotowe reklamy zostały umieszczone w pasie drogowym (szkice sytuacyjne wraz z wypisami z rejestru gruntów – karta 27 – 30 akt administracyjnych). Nie budzi wątpliwości także okres w jakim znajdowały się one w pasie drogowym. W postępowaniu administracyjnym wyjaśniono też w sposób nie budzący wątpliwości, jaka jest powierzchnia tablic reklamowych. Ustalono również, iż słupy konstrukcyjne na których opierały się tablice i które były w polu widzenia użytkowników drogi miały pierwotnie wysokość 4,40 m, a ich obwód wynosił 1,14 m. W protokole z dnia 27 marca 2007r. ustalono ponadto, iż ze względu na roboty drogowe polegające m. in. na nawiezieniu ziemi wysokość słupa przy ul. "[...]" zmniejszyła się do 4,33 m. Z wyjaśnień organu wynika, iż prace te wykonano pod koniec 2006r. Oznacza to, iż w tym czasie wysokość słupa uległa skróceniu i wynosiła 4,33m, co potwierdzono w protokole z 27 marca 2007r. (karta 42 akt administracyjnych). Słusznie więc Kolegium przyjęło, iż wysokość ta była wysokością najkorzystniejszą dla strony. Skutkowało to niewielkim obniżeniem kary za zajęcie pasa drogowego. Zważyć należy ponadto, że materialnoprawną podstawę nałożenia na stronę skarżącą kary stanowił przepis art. 40 ust. 12 pkt 3 cytowanej ustawy o drogach publicznych. Przepis ten ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotu dopuszczającego się naruszenia warunków zezwolenia poprzez zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Organ administracji ustala jedynie, czy doszło, czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Ma on, stosownie do brzmienia ust. 12 art. 40 powołanej ustawy, wymierzyć w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. A więc również sposób wyliczenia kary został ściśle określony w ustawie. Przez to na nałożenie kary i jej wymiar nie mogą wpłynąć okoliczności podniesione w skardze, a dotyczące wadliwości rozpatrzenia wniosku strony o wydanie zezwolenia. Reasumując stwierdzić należy, iż organy orzekające prawidłowo zastosowały powyższy przepis w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, prawidłowo też naliczając wysokość nałożonej kary. Z powyższych względów, Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona i na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.