II SA/Ol 1011/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi E. M. i R. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę. W dniu "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta "[...]" zawiadomił małżonków E. i R. M. o wszczęciu postępowania w przedmiocie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" obręb "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]". Wnioskiem z dnia "[...]" małżonkowie E. i R. M. zwrócili się do organu o zawieszenie postępowania dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" obręb "[...]". Podnieśli, iż w stosunku do działki nr "[...]" toczy się w sądzie powszechnym sprawa dotycząca praw strony do nieruchomości, jak też sprawa z powództwa Związku A o wydanie nieruchomości gruntowej wraz z budynkiem. Dodali, że dla terenu na którym znajduje się działka nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówił zawieszenia postępowania wszczętego w dniu "[...]". Uzasadniając wskazał, że działka nr "[...]" obręb "[...]" stanowi pracowniczy ogród działkowy pod nazwą Pracowniczy Ogród Działkowy ""[...]" oraz jest własnością Gminy "[...]" w użytkowaniu wieczystym Związku A. Argumentował, że brak planów zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym znajduje się kompleks "[...]" nie może zostać uznany za wystarczającą przesłankę do zawieszenia postępowania administracyjnego, bowiem w przypadku braku planu właściwy organ wydaje decyzję warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podniósł, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o pow. zabudowy do 25m2 w miastach i do 35m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5m przy dachach stromych i do 4m przy dachach płaskich – nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też na podstawie dokonania zgłoszenia zamiaru budowy. W trakcie przeprowadzonej w dniu "[...]" na terenie działki użytkowanej przez małżonków E. i R. M. wizji lokalnej ustalono, że znajdujący się na niej obiekt budowlany nie spełnia wymogów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Małżonkowie E. i R. M. nie okazali również dokumentów wymaganych do wybudowania obiektu o wymiarach: szerokość 6,65m, długość 7,30m i wysokość ok. 6,65m. Zatem, wobec braku dokumentacji technicznej powyższego obiektu oraz pozwolenia na budowę, zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego – art. 100 § 2 k.p.a. W zażaleniu na to postanowienie małżonkowie E. i R. M. podnieśli, iż istnieją podstawy do zawieszenia przedmiotowego postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ze względu na toczące się sprawy przed sądem powszechnym. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zakwestionowanego postanowienia w całości oraz o zawieszenie postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości w mocy. Wskazał, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei stosownie do art. 100 § 2 k.p.a. - jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej wart. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Podniósł, iż organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego na podstawie wizji lokalnej przeprowadzonej na terenie Ogrodów Działkowych "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]" - na terenie działki użytkowanej przez małżonków E. i R. M. bezspornie ustalił, iż obiekt budowlany znajdujący się na powyższej nieruchomości nie spełnia wymogów określonych wart. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, wobec braku jakiejkolwiek dokumentacji technicznej obiektu oraz pozwolenia na jego budowę, zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie małżonkowie E. i R. M. żądając jego uchylenia, jak też uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. Przede wszystkim wskazali, że orzeczenia organów obu instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa materialnego i są skutkiem naruszenia zasad postępowania. W szczególności bezpodstawnym było powoływanie się przez organy na zapisy art. 100 § 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy sporny obiekt budowlany jest stosunkowo młodym obiektem, a więc nie stanowi zagrożenia zarówno dla zdrowia, jak i życia ludzkiego. Ponadto, wyłącznie pobieżne oględziny obiektu wykonane przez inspektorów nadzoru budowlanego, nie poparte ekspertyzą techniczną, nie mogą być uznane za wiarygodne. Zarzucili organom brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasad współżycia społecznego, konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa i dodali, że za wszystkie obiekty budowlane na terenie ogrodów działkowych powinien odpowiadać Związek A. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", którym organ ten odmówił zawieszenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" obręb "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]". Na wstępie podkreślić należy, że Sąd rozpoznając skargę na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania bada wyłącznie prawidłowość tego rozstrzygnięcia, w granicach wyznaczonych przepisem stanowiącym jego podstawę normatywną. Powyższe oznacza, że przy ocenie legalności tego aktu chodzi wyłącznie o zagadnienia proceduralne, a nie materialnoprawne. Zaskarżone postanowienie nie kończy bowiem postępowania dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce i nie przesądza o jego wyniku. Stąd też nie mogą zostać uwzględnione w tym postępowaniu zarzuty skargi wskazujące na naruszenie prawa materialnego, czy też związane z nienależytym ustaleniem stanu faktycznego sprawy Jak wynika z akt niniejszej sprawy, z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]", wystąpili skarżący, wskazując na toczące się przed sądem powszechnym postępowania w sprawie o ustalenie ich prawa do nieruchomości na działce "[...]" obręb "[...]" i w sprawie z powództwa Związku A o wydanie nieruchomości gruntowej wraz z budynkiem znajdującym się na działce "[...]", które w ocenie skarżących, stanowią zagadnienie prejudycjalne – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - w sprawie prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego. Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 127-128). Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Przytoczony przepis wskazuje zatem podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co oznacza, iż w razie wystąpienia tej przesłanki organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także kontrolować, czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, że obok ustalenia, że postępowanie jest w toku, i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że "konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe" (vide: wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 481/83, publ. ONSA 1983/2, poz. 65). Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zatem zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie skarżący nieprawidłowo uznali konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy o ustalenie ich prawa do nieruchomości na działce "[...]" i sprawy o wydanie nieruchomości gruntowej wraz z budynkiem. Uprzednie rozstrzygniecie powyższych spraw nie jest bowiem niezbędne do rozpatrzenia sprawy dotyczącej wybudowania budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę (na co wskazują organy) i z naruszeniem normy art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Okoliczności zaistniałe w sprawie, jak też prawidłowość ich oceny, nie budzą wątpliwości Sądu, co do zasadności odmowy przez organy administracji zawieszenia postępowania. Dlatego też sam fakt zainicjowania przez skarżących sporu cywilnego – w istocie rzeczy sprowadzającego się wyłącznie do pozyskania władztwa (tytułu prawnego) nad rzeczą, nie był zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania. Również rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej powództwem Związku A nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wszczętej w dniu "[...]", gdyż organ administracji publicznej na obecnym etapie postępowania nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego. Odpadła więc przesłanka zależności miedzy uprzednim rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym, a skarżący nieprawidłowo dopatrzyli się tego związku. Z przedstawionych wyżej względów, nie podzielając zawartej w skardze argumentacji, jak również nie dopatrując się ze strony organów nadzoru budowlanego naruszeń prawa, które należałoby uwzględnić z urzędu orzeczono, na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji.