II SA/Ol 1012/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Adam Matuszak Bogusław Jażdżyk (spr.) Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2005 r. sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy I uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego w kwocie 340 zł (trzysta czterdzieści złotych 00/100); III orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2004r. znak "[...]" Burmistrz Miasta O. powołując się na art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku D. C. o ustalenie warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obręb G. gmina O. tj. do dnia 22 kwietnia 2005r. W uzasadnieniu podano, iż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zagospodarowania i zabudowy (działka oznaczona numerem geodezyjnym nr 10/3) usytuowany jest na obszarze objętym uchwałą Nr "[...]" Rady Miasta O. z dnia 15 lutego 2000r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego okręgu G. gmina O. i w odniesieniu do działki inwestora istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W złożonym zażaleniu D. C. wniósł o uchylenie postanowienia Burmistrza Miasta O., zarzucając naruszenie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podał on, iż organ I instancji nie wykazał, że w odniesieniu do obszaru usytuowania działki nr 10/3 w obrębie G. istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Ponadto, zarzucił naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 6, 7, 8, 11, 12, 77 § l, 80 i 107 § l kpa. Postanowieniem z dnia 19 października 2004r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium argumentowało, że zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, to postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W opisanej sytuacji zawieszenie postępowania jest obligatoryjne. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 przywołanej ustawy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Natomiast stosownie do art. 87 ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalone po dniu l stycznia 1995r. zachowują moc, co oznacza, że pełnią one w systemie zagospodarowania przestrzennego taką samą funkcję i powodują takie same skutki prawne, jak akty planowania uchwalone na podstawie nowej ustawy. Powyższe wskazuje, że jeżeli ze studium wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla oznaczonego obszaru, to zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków i zasad zagospodarowania i zabudowy jest dla tego obszaru obligatoryjne. Kolegium argumentowało dalej, iż uchwałą z dnia 28 grudnia 1999r. Nr "[...]" Rada Miasta O. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z ustaleń tegoż studium wynika, że obszarem wymagającym opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest m. in. miejscowość G. Materialnoprawną podstawę tegoż zapisu w studium stanowił art. 6 ust. 5 pkt 7 obowiązującej do dnia 10 lipca 2003r. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, póz. 139 ze zm.). Przepis ten określał, że w studium uwarunkowań określa się w szczególności obszary dla których sporządzenie planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe ze względu na istniejące uwarunkowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie D. C. wskazał na naruszenie przez organ odwoławczy art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Argumentował on, że przepis tego artykułu pozwala na zawieszenie przez organ postępowania do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego bez potrzeby wyznaczania dodatkowego terminu. Tymczasem organ zawiesił postępowanie na jeden rok, co wskazuje, że w sprawie oparto się na przepisie art. 61 ust. l ustawy, który z kolei określa inne przesłanki od których uzależnione jest zawieszenie postępowania. Skarżący wywodził, iż wniosek w sprawie został złożony 22 kwietnia 2004r., a zatem pod rządami ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym, Kolegium nie zasadnie zawiesiło postępowanie opierając się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętych uchwałą Rady Miasta O. z dnia 28 grudnia 1999r. Nr "[...]". W studium tym przyjęto bowiem, że dla terenu wymienionego w uchwale istnieje obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego ze względu istniejące uwarunkowania. Obecnie obowiązująca ustawa nie przewiduje zaś tej przesłanki do określenia obszarów dla których istnieje obowiązek sporządzenia planów zagospodarowania przestrzennego. Materialnoprawne umocowanie do sporządzenia planu ze względu na istniejące uwarunkowania wynikało z art. 6 ust. 5 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego fakt, że studia uwarunkowań uchwalone w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy pozostają w mocy nie może oznaczać, że automatycznie w sprawie mają zastosowanie przepisy uchylonej ustawy. W przekonaniu skarżącego, obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego nie może wynikać ze studium, ale musi znajdować oparcie w przepisach szczególnych, które stanowią o konieczności uchwalenia studium a następnie samego planu. Podkreślono w skardze, że studium nie jest prawem miejscowym i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji. Skarżący wyraził pogląd prawny zgodnie z którym w przypadku, gdy gmina do dnia 11 lipca 2003r. nie zdążyła opracować planu zagospodarowania przestrzennego i gospodaruje przestrzenią bez planu obowiązana jest do dopuszczenia każdej inwestycji, której nie zabraniają przepisy szczególne. Gmina obowiązana jest zatem wydać decyzję o warunkach zabudowy. Skarżący wskazał też na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego. W jego ocenie, Kolegium nie odniosło się do argumentów zawartych w zażaleniu skarżącego z dnia 3 sierpnia 2004r. Organ odwoławczy pominął zarzuty dotyczące powołania przez organ I instancji w podstawie prawnej postanowienia z dnia 26 kwietnia 2004r. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 2 lipca 2004r., które uchyliło poprzednie postanowienia Burmistrza Miasta O. Organ odwoławczy nie ustosunkował się również do zarzutu niewłaściwego postępowania Burmistrza Miasta O. z uwagi na fakt, że sąsiednie działki pozostają zabudowane budynkami letniskowymi, a zatem należało by przyjąć, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winno dozwolić taki rodzaj zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję m. in. w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna. Po pierwsze, słusznie skarżący zauważył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. powołując się na art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) zawiesiło postępowanie na dwanaście miesięcy, podczas gdy przepis ten przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania do czasu sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Organ więc zawieszając postępowanie z tej przyczyny nie może orzec zawieszenia postępowania do określonej przez siebie daty tj. np. na jeden rok. Okres nie dłuższy niż dwanaście miesięcy, na jaki można zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy został przewidziany przez ustawodawcę w art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak w artykule tym ustawodawca przewidział inne przesłanki zawieszenia, tj. fakultatywne zawieszenia postępowania, zależne od uznania administracyjnego właściwego organu gminy. W tym przypadku zawieszenie obwarowane jest koniecznością podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Ustawodawca w sposób wyraźny ustalił też kiedy właściwy organ gminy ma podjąć zawieszone postępowanie. Mianowicie wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Powyższych trybów zawieszenia postępowania nie można stosować zamiennie, co oznacza, że niemożliwe jest zawieszenie postępowania na okres dwunastu miesięcy w przypadku, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Należy bowiem przyjąć, że w przypadku stwierdzenia, że wniosek inwestora dotyczy terenu objętego obowiązkiem sporządzenia takiego planu, organ nie ma innej możliwości niż zawiesić postępowanie do czasu sporządzenia planu miejscowego. Organ nie działa tu w granicach uznania administracyjnego, stąd w przypadku stwierdzenia, że wniosek inwestora dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, nie ma innej możliwości niż zawieszenie postępowania. Jest to zawieszenie postępowania, w przeciwieństwie do przypadku regulowanego w art. 61 ust. l ustawy bezterminowe i następuje obligatoryjnie. Niedopełnienie tego trybu i wydanie decyzji w odniesieniu do takiego obszaru w oparciu o art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi rażące naruszenie prawa (Zygmunt Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz C.H.BECK str. 510). Wadą nieważności byłaby dotknięta także decyzja wydana po podjęciu zawieszonego postępowania w odniesieniu do terenu do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, Sąd nie podziela poglądu Kolegium, że podstawą zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być w obecnym stanie prawnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które przewiduje dla danego terenu obowiązek sporządzenia planu miejscowego ze względu "istniejące uwarunkowania". Wprawdzie studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone po l stycznia 1995r. zachowują moc, nie może to jednak oznaczać, że postanowienia studium sprzeczne z obecnie obowiązującą ustawą mogą wywoływać skutki prawne wobec osób trzecich. Przywołana uchwała Rady Miasta O. z 28 grudnia 1999r. określiła, iż obszarem wymagającym opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest m. in. miejscowość G., przy czym przyjęto, że dla tego obszaru obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynika ze względu na istniejące uwarunkowania. Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że uprawnienie dla rady gminy dla dokonania tego rodzaju zapisów stanowił art. 6 ust. 5 pkt 7 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 1999r. Nr 15, póz. 139 ze zm.). Pamiętać jednak należy, iż poprzednio obowiązująca ustawa przewidywała obowiązek sporządzenia dla danego terenu planu miejscowego ze względu na wskazaną przesłankę, co wynikało wprost z art. 13 ust. l pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994r., który stanowił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo dla obszaru o którym mowa w art. 6 ust. 5 pkt 7 tejże ustawy, ze względu na istniejące uwarunkowania. Obecnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadziła tego rodzaju przesłanki obowiązkowego sporządzenia planu miejscowego. Art. 10 ust. 2 pkt 8 stanowi, że w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Ustawodawca zrezygnował więc w nowej regulacji prawnej z obowiązkowego sporządzenia planów ze względu na owe szczególne uwarunkowania, a skoro tak to studia uwarunkowań opierające obowiązkowe sporządzenie planu miejscowego na tej przesłance nie mogą zostać uznane za tworzące obowiązek sporządzenia planu miejscowego (Zdzisław Kostka, Jacek Hyla Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz i przepisy wykonawcze, str. 36). W tej sytuacji brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro dla danego terenu sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe. Niezależnie od powyższego poglądu przyjąć należy, iż w opisanej sytuacji studium uwarunkowań staje się samodzielną podstawą prawną - obowiązek taki nie został przewidziany ustawą - określającą obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla danego terenu. Zapisy studium w istocie stanowią więc podstawę do wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym, co jest nie do przyjęcia w punktu widzenia zasad państwa prawnego. Po pierwsze studium, które w istocie zawiera zapisy sprzeczne z obowiązującą ustawą nakłada na obywatela ograniczenie w wykonywaniu prawa własności, co jest sprzeczne z art. 64 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Po drugie, studium, które nie jest prawem miejscowym, o czym z kolei stanowi art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 Konstytucji), a więc nie może stanowić podstawy prawnej do zawieszenia postępowania i wydania aktu administracyjnego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie potwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2002r. II SA 1960/00 nr LEX 81967, z 21 listopada 2000 II SA 2437/99 nr LEX 55333, z 21 listopada 2000r. II SA 106/00 nr LEX 57193). W pierwszym ze wskazanych wyroków przyjęto, że "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może tym samym, w żadnych przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji". Pomimo zmiany stanu prawnego argumentacja przytoczona we wskazanych wyrokach pozostaje aktualna. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organów będzie merytoryczna ocena wniosku skarżącego w oparciu o art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym chyba, że wcześniej zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co skutkowałoby koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego. Organy mogą również ustalić czy w sprawie nie występują przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy do dnia 22 kwietnia 2005r., zgodnie z art. art. 62 ust. l ustawy. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Rada Miasta O. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenu, którego dotyczy wniosek inwestora. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy, na które składają się uiszczony wpis w kwocie lOOzł i wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt l lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. N 163, póz. 1349 ze zm.) oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.