II SA/Ol 1012/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia oraz jego zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta B., na podstawie art. 10 ust. 2, art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 13 ust. 1 i 2, art.18 ust.1, art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 4, 8, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity na dzień wydania decyzji - Dz.U. z 2018r. poz. 2134 ze zm., dalej jako u.p.p.w.d.), orzekł o nienależnie pobranym przez M. O. (dalej jako: strona lub skarżąca) świadczeniu wychowawczym za okres od dnia 1 października 2017r. do dnia 31 lipca 2018r. w łącznej kwocie 5000 zł i zobowiązał do zwrotu tego świadczenia. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowe świadczenie zostało przyznane stronie decyzją z dnia "[...]" na podstawie wniosku z dnia 10 sierpnia 2017r. oraz załączonych do niego dokumentów, w tym dotyczących dochodów. Jednakże decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. stwierdziło nieważność decyzji z dnia "[...]" uznając, że dochód rodziny za rok bazowy został ustalony przez organ I instancji w sposób wadliwy i nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy. Wskazano, że prawidłowo ustalony dochód na osobę w rodzinie wyniósł 801,99 zł i przewyższył kwotę kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d., co uniemożliwiała uwzględnienie złożonego przez stronę wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Tym samym w dniu złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w okresie zasiłkowym 2017/2018 rodzina nie spełniała pozytywnych przesłanek do przyznania świadczeń, jak również nie była uprawniona do ich pobierania. Wobec powyższego, w ocenie organu I instancji, świadczenie wychowawcze określone w decyzji jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia w całości. Zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 ust. 4 i 6 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji i ograniczenie uzasadnienia w tej części do przytoczenia treści przepisu, a także niewłaściwe zastosowanie art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d., polegające na przyjęciu, że świadczenie wychowawcze zostało przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy nieważność decyzji została stwierdzona z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Strona podniosła, że organ nie wyjaśnił, która z podstaw wskazanych w art. 25 u.p.p.w.d stanowiła podstawę przedmiotowej decyzji i z jakich względów. Podkreśliła, że nieważność decyzji nastąpiła wyłącznie z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, przy czym nie wskazano winy skarżącej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona wskazała, że świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pobrane przez osobę, które można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości lub określone działania. Podniosła, że nie była świadoma nieuprawnionego pobierania świadczenia, a zatem nie można jej przypisać jej złej wiary wyrażającej się w dążeniu do uzyskania nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. Podkreśliła, że przedłożyła wszelkie wymagane dokumenty do ustalenia jej prawa do świadczenia wychowawczego i świadczenie to uzyskała. Nie miała przy tym żadnego wpływu na jego ustalenie i nie może ponosić konsekwencji błędu organu. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji przytoczył przepisy ustawy regulujące przyznanie świadczenia wychowawczego w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2019r. oraz kwestię zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Wskazano, że wprawdzie w obecnym stanie prawnym nie obowiązuje już art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d., ale Kolegium zobowiązane było do uwzględnienia przepisów w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2019r. ze względu na treść art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019r. poz. 924, dalej jako: ustawa o zmianie u.p.p.w.d.). Kolegium stwierdziło zatem, że treść art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d. jest jednoznaczna, bowiem przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja ma charakter związany. Tym samym każde świadczenie wypłacone w warunkach w nim opisanych należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie. Podkreślono, że przy uznawaniu świadczeń wychowawczych za nienależnie pobrane i żądania ich zwrotu nie ma znaczenia ocena świadomości osoby pobierającej świadczenie. Ocena tych okoliczności zastrzeżona jest dla postępowania z wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty w trybie art. 25 ust. 10 u.p.p.w.d., jeśli taki wniosek zostanie przez stronę złożony. W złożonej skardze strona wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia w całości i orzeczenie, że przedmiotowe świadczenie wychowawcze w okresie od dnia 1 października 2017r. do dnia 31 lipca 2018r., w łącznej wysokości 5000 zł, nie jest świadczeniem nienależnie pobranym. Skarżąca podniosła zarzut niewłaściwej wykładni art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d., polegającej na przyjęciu, że każde świadczenie wypłacone w warunkach opisanych we wskazanym przepisie należy traktować jako świadczenie podlegające obowiązkowi zwrotu przez stronę, niezależnie od okoliczności świadczących o braku winy strony w zaistnieniu danej sytuacji, a w konsekwencji przerzucenie na stronę odpowiedzialności za błędy organu popełnione przy podejmowaniu decyzji. Zarzuciła także naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez przerzucenie na stronę odpowiedzialności za błędy organu, w sytuacji gdy skarżąca przedłożyła wszelkie wymagane dokumenty do ustalenia jej prawa do świadczenia wychowawczego i świadczenie to uzyskała, mimo przekroczenia kryterium dochodowego, prawdopodobnie wskutek błędu organu, a w konsekwencji naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Skarżąca ponowiła zarzuty oraz argumentację przedstawioną w złożonym uprzednio odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniosła, że pobierała nienależne świadczenie, ale nie była świadoma nieuprawnionego pobierania świadczenia i tym samym nie można przypisać jej złej wiary wyrażającej się w dążeniu do uzyskania nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. Nie miała bowiem żadnego wpływu na ustalenie świadczenia wychowawczego i nie może ponosić konsekwencji błędu organu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyjaśniono, że organ odwoławczy kierował się literalną wykładnią zastosowanych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podnieść należy, że w niniejszej sprawie organy zastosowały przepisy u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 i 3 u.p.p.w.d. w brzemieniu wówczas obowiązującym świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł miesięcznie przysługiwało na pierwsze dziecko osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty 800 zł. Ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następowały na wniosek uprawnionej osoby (art. 13 ust. 1 u.p.p.w.d.), do którego należało dołączyć odpowiednie zaświadczenia i oświadczenia dokumentujące wysokość osiąganych przez wnioskodawcę dochodów oraz inne dokumenty potwierdzające spełnianie warunków do przyznania lub ustalenia wysokości świadczenia wychowawczego będącego przedmiotem wniosku (art. 13 ust. 4 u.p.p.w.d.). Stosownie natomiast do treści z art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się, zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego. W niniejszej sprawie decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. stwierdziło nieważność decyzji z dnia "[...]" o przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko na okres od dnia 1 października 2017r. do dnia 31 lipca 2018r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ I instancji w sposób wadliwy ustalił wysokość dochodu na osobę w rodzinie skarżącej. W związku z tym, że decyzja ta stała się ostateczna organ wszczął postępowanie w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji. Zważyć należy, że na tle nieobowiązującego już przepisu art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, aczkolwiek niejednolity, w oparciu o orzecznictwo na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Aby zatem mówić o świadczeniu nienależnie pobranym muszą zaistnieć jednocześnie dwa elementy: element obiektywny, polegający na faktycznym zaistnieniu okoliczności wyłączających uprawnienie do danego świadczenia oraz element subiektywny, czyli stan świadomości osoby korzystającej z danej formy pomocy publicznej. W związku z tym obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów, albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyroki Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2018r. sygn. akt II SA/Łd 261/18 i orzeczenia tam wskazane, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2019r. sygn. akt II SA/Go 278/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 marca 2019r. sygn. akt II SA/Sz 1193/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 czerwca 2019r. II SA/Lu 145/19, orzeczenia dostępne w Internecie). Ponadto nie bez znaczenia jest okoliczność, że z dniem 1 lipca 2019r. weszła w życie ustawa o zmianie u.p.p.w.d., na mocy której uchylony został art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d. Zatem powołany przepis nie obowiązywał w dacie orzekania przez Kolegium. Jednakże organ odwoławczy zastosował przepisy obowiązujące przed ta zmianą, powołując się na treść art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie u.p.p.w.d. W myśl tego przepisu w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019r. stosuje się przepisy u.p.p.w.d. w dotychczasowym brzmieniu, z wyłączeniem art. 20 ust. 3 i 4 tej ustawy, który stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W ocenie Sądu art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie u.p.p.w.d. należy interpretować w kontekście całej ustawy zmieniającej. W związku z tym uznać należy, że odnosi się on kwestii przyznawania prawa do świadczenia wychowawczego za okres do 30 czerwca 2019r., lecz nie do kwestii nienależnie pobranego świadczenia. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do nierównego traktowania stron, gdyż kwalifikacja świadczenia jako nienależnie pobranego byłaby zróżnicowana wyłącznie ze względu na okres, na jaki przyznano świadczenia, a nie z uwagi na podstawę uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania podnieść należy, że ani organ I instancji orzekający jeszcze w stanie prawnym obowiązującym do 30 czerwca 2019r., ani Kolegium orzekające już po tej dacie, nie wskazały jakichkolwiek uchybień ze strony skarżącej co do jej obowiązków przedłożenia niezbędnych dokumentów i zgłaszania zmian mających wpływ na prawo do świadczenia. Organy obydwu instancji oparły bowiem swoje rozstrzygnięcia wyłącznie o fakt stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie. Jak jednak wskazano wyżej sam fakt, że świadczenie to było nienależne, nie oznacza, że została spełniona przesłanka do uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Organ winien zatem ponownie rozpoznać sprawę mając na względzie ocenę i wskazania wynikające z powyższych rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.