II SA/Ol 1013/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant st. sekretarz sądowy Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Postanowieniem z dnia 17 maja 2010 r. Starosta N., po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy J. z dnia 13 maja 2010 r., na podstawie art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 z zm.), uzgodnił bez uwag projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie płyty gnojowej i pięciu zbiorników na gnojówkę na działkach "[...]". W złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu M.K. zarzucił, że błędnie nie został uznany za stronę postępowania. Występuje bowiem jako strona w postępowaniu przed Wójtem Gminy J. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wobec czego powinien mieć możliwość zgłaszania wniosków i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem także w sprawie przekazanej Staroście N. Podniósł, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym można wywodzić również z przepisów prawa cywilnego. Kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu administracyjnym nie można zatem ograniczać wyłącznie do obszaru dotyczącego lokalizacji inwestycji. Skoro żalący się jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działkami inwestorów zabudowanych spornymi inwestycjami, to niewątpliwie postępowanie prowadzone przez ten organ dotyczy jego interesu prawnego. Postanowieniem z dnia 24 września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do ust. 5 tego artykułu, powyższych uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Kolegium wyjaśniło, że z dniem 17 lipca 2010 r. art. 53 ust. 5 został zmieniony przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Zgodnie zaś z art. 80 powołanej ustawy, do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Przedmiotowe zażalenie zostało złożone przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, natomiast w myśl cytowanych przepisów, w obowiązującym stanie prawnym legitymację do wniesienia zażalenia na postanowienie organ współdziałającego posiada wyłącznie inwestor. Organ odwoławczy był zobowiązany uwzględnić w toku postępowania zmiany stanu prawnego. Kolegium stwierdziło, że fakt złożenia zażalenia przez osobę nie mającą przymiotu strony w postępowaniu jest przesłanką umorzenia postępowania zażaleniowego. W złożonej skardze M.K. zarzucił, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza art. 28 i art. 105 K.p.a. oraz art. 106 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizującego go art. 70 pkt 6b ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zdaniem skarżącego Kolegium mogło uwzględnić w toku postępowania zmiany stanu prawnego, jeżeli nie prowadziłoby to do uchylenia się przez ten organ od rozpoznana istoty sprawy wszczętej pod rządami art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w poprzednim brzmieniu. Zarzucił, że organ odwoławczy zaakceptował tym samym naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji, który w poprzednio obowiązującym stanie prawnym wadliwie nie uznał skarżącego za stronę postępowania. Skarżący wywiódł ponadto, że organ odwoławczy pominął faktyczny zakres regulacji prawnych zamieszczonych w ustawie o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych, która normuje głównie wspieranie inwestycji telekomunikacyjnych. Zakres regulacji przedmiotowej ustawy dotyczy więc ściśle określonych rodzajów inwestycji i infrastruktury, wspieranie których wymaga szczególnego unormowania możliwości wniesienia zażalenia w związku z prowadzeniem procedury uzgodnieniowej na podstawie art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sprawie przedmiotem jest natomiast ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiorników na gnojówkę i płyty obornikowej, która to inwestycja jest związana z rolnictwem i nie wiąże się z problematyką wspierania inwestycji telekomunikacyjnych. Skarżący wskazał na istniejące, w jego ocenie, wątpliwości co do zgodności art. 80 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Zarzucił ponadto, że w toku postępowania nie był traktowany jako strona, pomimo że właścicielom nieruchomości sąsiednich przysługuje atrybut strony jako podmiotowi posiadającemu interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wywiódł też, że skoro Kolegium uznało, że nie przysługuje mu przymiot strony, to powinno było rozpoznać merytorycznie zażalenia, a nie umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziło, że nowelizacja art. 53 ust. 3- 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy wszystkich inwestycji, a nie tylko inwestycji celu publicznego. Dodatkowo Kolegium wskazało, że w sprawie nie było konieczności uzgadniania projektu, skoro działki w wyniku realizacji inwestycji nie zmienią swojego rolnego przeznaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu odwoławczego, którym umorzono postępowanie z zażalenia skarżącego. W przedmiotowym zażaleniu skarżący zakwestionował prawidłowość pozbawienia go prawa strony w postępowaniu prowadzonym przez Starostę N. z wniosku Wójta Gminy J. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie płyty gnojowej i pięciu zbiorników na gnojówkę i zakończonym postanowieniem z dnia 17 maja 2010 r. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, wskazana w art. 105 § 1 K.p.a., zaistnienie której obliguje organ administracji do umorzenia postępowania, występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Warunkiem skuteczności wniesienia środka odwoławczego jest natomiast m.in. dokonanie tej czynności procesowej przez uprawniony podmiot. Postępowanie staje się więc bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., gdy np. wskutek zmiany przepisów prawa strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 K.p.a., albo też gdy przepisy prawa ograniczają krąg podmiotów legitymowanych do skutecznego zaskarżenia danego aktu administracyjnego. W takim przypadku wniesiony przez podmiot, który nie został do tego uprawniony, środek zaskarżenia będzie bezskuteczny. Przypomnieć również należy, że prawo zażalenia to instytucja procesowa tworząca co do zasady stronie (stronom) możliwość prawną zaskarżenia postanowienia wydanego w pierwszej instancji. Granice prawa zażalenia wyznaczone są jednak przez regulację szczególną. Służy ono bowiem tylko, gdy tak stanowi przepis prawa. Prawa zażalenia nie można więc wyprowadzać z konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności ani z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak [w:] System prawa Administracyjnego (red.) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, tom 9., B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne, str. 205). Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, który nie miał zastosowania w sprawie, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 przewiduje zaś, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi, co wynika wprost z treści art. 53 ust. 5 cytowanej ustawy. Na mocy art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 53 ust. 5 zmieniony został z dniem 17 lipca 2010 r. przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. nr 106, poz. 675). W art. 80 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. zastrzeżono, że do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie złożył wniosku, o którym mowa w cytowanym przepisie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym winno było zatem stosować przepisy nowej ustawy. Skoro natomiast skarżący nie jest inwestorem, to nie miał legitymacji procesowej do skutecznego wniesienia zażalenia. W tej sytuacji zasadnie Kolegium umorzyło postępowanie zażaleniowe jako bezprzedmiotowe. Skarżący wywodził w oparciu o wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. III ARN 50/95, że organ odwoławczy nie może uchylać się od merytorycznego rozpoznania sprawy. W powołanym w skardze wyroku Sąd Najwyższy orzekł, że niedopuszczalne jest umorzenie postępowania w sprawie umorzenia odsetek od zaległości podatkowej, jeżeli w trakcie toczącego się postępowania należność z tego tytułu została wyegzekwowana w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Pogląd ten został więc wyrażony w stanie faktycznym i prawnym, które nie mają odniesienia do rozpoznawanej sprawy. Rozpoznanie zażalenia skarżącego, wobec zmiany stanu prawnego z dniem 17 lipca 2010 r., naruszałoby zasadę legalizmu, określoną w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.