II SA/Ol 1013/19

Dnia 4 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Związku A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia ..., nr ... w przedmiocie kary za zniszczenie drzew oddala skargę. Decyzją z "[...]" Burmistrz Miasta (organ I instancji) wymierzył Polskiemu Związkowi Działkowców (skarżący) administracyjną karę pieniężną w wysokości 23 tysięcy złotych z tytułu zniszczenia siedmiu drzew o obwodach pni powyżej 50 cm w tym: 4 sosen zwyczajnych, 2 świerków pospolitych i 1 brzozy brodawkowatej polegającego na usunięciu gałęzi tych drzew w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w art. 87a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody ( dalej u.o.p. ) Organ odroczył również termin płatności 70% wysokości wymierzonej kary w kwocie 16 100 zł, określił termin uiszczenia kary w kwocie 6 900 zł, a także umorzył postępowanie, w odniesieniu do zniszczenia 11 innych drzew (świerków). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zniszczone drzewa znajdują się na terenie nieruchomości położonej w A przy ul. A, na działce nr "[...]", obręb A, stanowiącej własność Gminy Miejskiej A, na której ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego na rzecz skarżącego. Podkreślono, że świadkowie potwierdzili, iż prace wykonane zostały w czerwcu 2019 r. Żadna z osób uczestniczących w tych pracach nie działała we własnym imieniu, tylko w imieniu i na rzecz Rodzinnego Ogrodu Działkowego A, realizując podjętą na posiedzeniu zarządu w dniu 11 maja 2019 r. "decyzję o corocznym przycięciu drzew i krzewów w obrębie A". Podniesiono, że zgromadzony materiał dowodowy w postaci oględzin i zeznań świadków oraz jego analiza dowodzą, że w przypadku czterech drzew gatunku sosna zwyczajna, oznaczonych numerem inwentarzowym od 1 do 4, dwóch gatunku świerk pospolity, oznaczonych numerem inwentarzowym od 5 do 6 i brzozy brodawkowatej o numerze inwentarzowym 16, wykonane prace w obrębie koron doprowadziły do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w art. 87a ust. 2 u.o.p. (tj. w celu usunięcia gałęzi obumarłych lub nadłamanych, utrzymywania uformowanego kształtu korony drzewa, czy też wykonania specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa). Organ I instancji stwierdził, że postępowanie dowodowe wykazało, iż stopień zniszczenia drzew nie wyklucza zachowania ich żywotności i wobec tego, zgodnie art. 89 ust. 1 u.o.p., wyliczono wysokość kary podlegającą odroczeniu na okres 5 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł skarżący. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 73 § 1, art. 77 § 1, art. 81a § 1 K. p. a., art. 85 ust. 1, art. 87a ust. 2, ust. 4 oraz ust. 5, art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Wskazał, że działając poprzez członków zarządu ROD Słonecznik, wystąpiono do organu o wgląd do akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, lecz organ odmówił udostępnienia akt oraz uznania ROD Słonecznik za stronę toczącego się postępowania. Co było pozbawieniem strony możności obrony jej praw i naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącego organ swoimi działaniami w toku prowadzonego postępowania dowodowego naruszył zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), która nakazuje podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 K.p.a. W opinii skarżącego wnioski, jakie wyciągnięto z dokonanych oględzin, są wnioskami dowolnymi, nieopartymi na żadnej merytorycznej podstawie, która mogłaby dowodzić, że rzeczywiście doszło do zniszczenia gałęzi w stopniu przekraczającym 50%. Organ nie wyjaśnił jakie reguły logiki, nauki czy też względy doświadczenia życiowego pozwoliły na ustalenie, że członkowie zarządu ROD Słonecznik dokonali usunięcia gałęzi w wymiarze od 80 do 98 %, nie zaś w wymiarze choćby od 10 do 25 %. Według skarżącego świadczy to o dokonaniu przez organ dowolnej oceny przeprowadzonych dowodów, zaś uchybienia w zakresie postępowania dowodowego doprowadziły do niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podtrzymało ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji, a podjęte czynności pozwoliły na ustalenie, że drzewa wyszczególnione w punkcie 1. sentencji decyzji organu I instancji zostały pobawione korony w wymiarze ponad 50%. Z przeprowadzonych oględzin i dokumentacji fotograficznej bezspornie wynika , że drzewa oznaczone nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 16 pozbawione zostały korony praktycznie w całości, na drzewach oznaczonych nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 pozostały pojedyncze nieduże gałęzie (od jednej do kilku), zaś na brzozie brodawkowatej pozostawiono młode odrosty gałęzi jedynie w dolnej części pnia drzewa.. W takim stanie sprawy trudno według Kolegium doszukiwać się innych dowodów, które potwierdziłyby oczywisty stan drzew po dokonaniu przez członków Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego nieprawidłowego przycięcia drzew, które doprowadziło do ich zniszczenia, rozumianego jako usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa. Skoro korony drzew zostały - jak wynika z zeznań świadków - przycięte i to w celu odsłonięcia światła i przeciwdziałania wilgoci, to oznacza, że drzewa te miały korony przynajmniej wielkości przekraczającej 50% tego, co na drzewie pozostało. W przeciwnym bowiem przypadku nie istniałaby potrzeba ich przycinania. Kolegium podkreśliło również, że stroną postępowania administracyjnego jest Polski Związek Działkowców w ujęciu unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego, uregulowań ustawy Prawo o stowarzyszeniach oraz statutu PZD. Znajduje to odzwierciedlenie we wpisie do Krajowego Rejestru Sądowego PZD. Skargę na powyższą decyzję wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji organu odwoławczego zarzucono uchybienia mające wpływ na wynik sprawy: - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez pobieżne i wybiórcze rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 81a § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony wątpliwości co do stanu faktycznego, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania było wymierzenie stronie administracyjnej kary pieniężnej; - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 87a ust. 5 i art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy Burmistrz Miasta A nie udowodnił, że doszło do zniszczenia drzew wskazanych w decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że mimo, iż nie kwestionuje faktu legitymowania się przez osobę prowadzącą postępowanie wyjaśniające (przede wszystkim dokonującą oględzin) kwalifikacjami w zakresie przedmiotu niniejszej sprawy, to ustalenia dokonane przez nią w toku postępowania przeczą zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Ani inspektor przeprowadzający oględziny, ani organ w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, nie wyjaśnili dlaczego stwierdzono, że poszczególne drzewa zostały pozbawione korony w ściśle oznaczonej wartości procentowej, a precyzyjniej mówiąc co przemawiało za takim, jak wskazane w przedmiotowej decyzji, określeniem szacunkowego wymiaru usuniętych gałęzi. Oczywiste jest zaś to, że ten sam gatunek drzewa może osiągnąć różną wielkość (także ilość i charakterystykę gałęzi) w zależności od wielu czynników. Skarżący wskazał, że w jego ocenie wnioski wyciągnięte przez osobę dokonującą oględzin należy uznać za dowolne i nieoparte na wystarczająco przekonującej merytorycznej podstawie. Dokonujący oględzin nie miał bowiem możliwości wystarczająco precyzyjnego określenia procentowego uszczerbku w koronie drzewa. Według skarżącego samo posiadanie odpowiednich kwalifikacji oraz przekonanie o dokonywaniu wnioskowania w oparciu o doświadczenie życiowe i zasady logiki nie może świadczyć o rzetelności wyciąganych wniosków, wobec istotnych braków danych. W opinii skarżącego w postępowaniu administracyjnym nie powinno być miejsca na karanie podmiotów prywatnych, zwłaszcza wobec braku dostatecznie przekonujących dowodów. W niniejszej sprawie zaś w ocenie skarżącego organy władzy publicznej nie sprostały wymaganiu dojścia do prawdy obiektywnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z "[...]" o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 23 tysięcy złotych z tytułu zniszczenia siedmiu drzew o obwodach pni powyżej 50 cm, polegającego na usunięciu gałęzi tych drzew w wymiarze przekraczającym 50 % korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w art. 87a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Organ w tej decyzji odroczył również termin płatności 70% wysokości wymierzonej kary w kwocie 16 100 zł, określił termin uiszczenia kary w kwocie 6 900 zł, a także umorzył postępowanie - w odniesieniu do 11 innych drzew. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 55). Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy, według których wójt, burmistrz, albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa lub krzewu oraz uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa. Jak przewiduje art. 88 ust. 2 u.o.p. kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że stroną postępowania administracyjnego w sprawach Polskiego Związku Działkowców (PZD) w ujęciu unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego, uregulowań ustawy Prawo o stowarzyszeniach oraz statutu jest Polski Związek Działkowców. Znajduje to odzwierciedlenie we wpisie do Krajowego Rejestru Sądowego PZD, w którym wyszczególniono jako terenowe jednostki tego podmiotu jedynie Okręgi PZD, zaś w zakresie reprezentacji (co dotyczy też jej jednostek terenowych) w dziale 2, rubryce 1, wpisano jako organ uprawniony do reprezentacji - Zarząd PZD. Z kolei z art. 87a ust. 2 ustawy wynika, że prace w obrębie korony drzewa nie mogą prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, chyba że mają na celu: 1) usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych; 2) utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa; 3) wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa. Przy tym, zgodnie z art. 87a ustawy, usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi uszkodzenie drzewa (ust. 4), natomiast usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony stanowi już zniszczenie drzewa (ust. 5). Stosownie natomiast do art. 89 ust. 1 ustawy administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy opłatę za usunięcie drzewa ustala się mnożąc liczbę cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm i stawkę opłaty. W dniu 5 lipca 2019 r. przeprowadzono dowód z oględzin drzew, co do których istniało uzasadnione prawdopodobieństwo, że zostały uszkodzone lub zniszczone w wyniku prowadzenia prac w obrębie pnia i korony prowadzących do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% oraz 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa. W wyniku oględzin (z których sporządzono protokół, dokumentację zdjęciową oraz szkic sytuacyjny) dokonano wizualnej oceny drzew rosnących w szpalerze okalającym z trzech stron budynek A na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych A. W przypadku tych drzew, co do których wizualna ocena wskazała na prawdopodobieństwo naruszeń wynikających z art. 87a ustawy o ochronie przyrody odnośnie do dopuszczalnego wymiaru usuniętych gałęzi, dokonano pomiaru obwodu ich pni na wysokości 5 cm oraz 130 cm, pomiaru wysokości pni pozostałych po ich redukcji, mierzonej od podłoża oraz szacunkowego wymiaru usuniętych gałęzi, a także czasokresu wykonania prac, które doprowadziły do ustalonego stanu, który organ przedstawił w ujęciu tabelarycznym. Organ podniósł przy tym, że oceny wymiaru usuniętych gałęzi dokonał, określając jego procentową wielkość, inspektor urzędu miasta. Ze względu na brak innych możliwości bardziej precyzyjnego określenia tej wielkości, dokonał tego szacunkowo w oparciu o swoją fachową wiedzę, posiadane kwalifikacje, doświadczenie życiowe oraz reguły logicznego myślenia. Niewątpliwie zgromadzony materiał dowodowy w postaci oględzin (protokół oględzin, akta adm. k. – 21) i zeznań świadków (protokoły z przesłuchań świadków, akt adm., k. – 17-18) pozwoliły na rzetelne ustalenie, że w przypadku czterech drzew gatunku sosna zwyczajna, oznaczonych numerem inwentarzowym od 1 do 4, dwóch gatunku świerk pospolity, oznaczonych numerem inwentarzowym od 5 do 6 i brzozy brodawkowatej o numerze inwentarzowym 16, wykonane prace w obrębie koron doprowadziły do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, w celu innym niż określony w art. 87a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (tj. w celu usunięcia gałęzi obumarłych lub nadłamanych, utrzymywania uformowanego kształtu korony drzewa, czy też wykonania specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa). Z zeznań świadków przesłuchanych w sprawie wynika, że celem działania było zredukowanie koron, tak aby nie powodowały zacienienia i w konsekwencji zawilgocenia pomieszczeń w A. Nie wskazano, ażeby działano w celu określonym w art. 87a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający dla ustalenia niezbędnych w sprawie okoliczności. Niewątpliwie kluczową rolę dowodową pełni w niniejszej sprawie sporządzony protokół z oględzin. Wynika z niego, że uprawniony inspektor urzędu miasta dokonał drobiazgowej analizy drzew, co do których nastąpiło usunięcie gałęzi. Wyniki analizy przedstawiono sumarycznie w tabelach, w których zaprezentowano dokonane pomiary w zakresie: obwodu pnia mierzonego na wysokości 5 cm; obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm; wysokości pnia drzewa mierzonej od podłoża; szacunkowego wymiaru usuniętych gałęzi. Wskazano również datę wykonania prac w obrębie pnia i korony. Do protokołu dołączono również załącznik nr 2 w postaci szkicu sytuacyjnego drzew w stosunku do granic i istniejących obiektów budowlanych, a także załącznik nr 3 w postaci zdjęć drzew. Z załączonych zdjęć wynika jednoznacznie, że drzewa, które organy zakwalifikowały jako zniszczone praktycznie pozbawione są gałęzi. Wobec tego rzeczą pozbawioną sensu byłoby rozszerzanie postępowania dowodowego w sprawie, skoro zebrane dowody w zupełności potwierdzają zniszczenie przedmiotowych drzew. Pozbawiony słuszności jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez pobieżne i wybiórcze rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tym samym niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 87a ust. 5 oraz art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich błędne zastosowanie. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy przekonuje jednoznacznie, że doszło do zniszczenia wskazanych przez organy drzew. Słusznie przy tym podniósł organ odwoławczy, że skoro korony drzew zostały przycięte, jak wskazano, w celu odsłonięcia światła i przeciwdziałania wilgoci, to oznacza, że drzewa te miały korony przynajmniej wielkości przekraczającej 50% tego, co na drzewie pozostało. W przeciwnym bowiem przypadku nie istniałaby potrzeba ich przycinania. Trafnie skonkludowało Kolegium, że jeśli na drzewach pozostały np. dwie gałęzie, to przyjmując, że ścięto mniej niż 50%, to drzewa te powinny mieć przed dokonaniem cięć od 4 do 8 niewielkich gałęzi. W takim zaś przypadku nie istniałaby wówczas potrzeba usuwania gałęzi, w celu, jaki został wskazany przez świadków w osobach: prezes zarządu ROD, sekretarz zarządu i skarbnika zarządu. Niezasadny jest również zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 81a § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony wątpliwości co do stanu faktycznego, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania było wymierzenie stronie administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie Sądu zarzut ten jest całkowicie chybiony. Jak wynika z zakwestionowanych decyzji, w przypadkach wątpliwych organy nie kwalifikowały badanych drzew jako zniszczone i odstępowały od wymierzania kary. Dostrzec należy, że analizie poddano 18 drzew, co do których dokonano przycięcia gałęzi, a jedynie 7 drzew zakwalifikowano jako zniszczone. W przypadku tych drzew szacunkowy wymiar usuniętych gałęzi w koronie wahał się w przedziale od 70 do 98 %. Nie może być zatem mowy o rozstrzyganiu wątpliwości na niekorzyść skarżącego. Wręcz przeciwnie, organy dokonując kwalifikacji zniszczonych drzew uczyniły to liberalnie, właściwie opierając się jedynie na przypadkach ewidentnych i niebudzących wątpliwości. Zwrócić należy również uwagę, że organ odroczył termin płatności 70% wysokości wymierzonej kary w kwocie 16 100 zł. na 5 lat. Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący. Ponadto w decyzjach wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Dlatego też nie można zgodzić się ze wskazanymi w skardze zarzutami naruszeniami prawa procesowego i podnoszonym przez stronę skarżącą niewystarczającym w wielu aspektach przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Podzielenie toku rozumowania strony skarżącej skutkowałoby tym, że wymierzenie kary za zniszczenie drzew byłoby możliwe tylko w przypadku ujęcia sprawcy zniszczenia na gorącym uczynku. W rozpoznawanej sprawie wiedza, zasady logiki i racjonalnego rozumowania pozwoliły na wyprowadzenie słusznego wniosku, mówiącego o tym, iż siedem drzew zostało zniszczonych w znacznie wyższym stopniu nią 50%. Przypomnieć jedynie należy, że szacunkowy wymiar usuniętych gałęzi w przypadku drzew iglastych wahał się od 80 do 95 %, zaś przypadku brzozy wielkość tę określono na 70 %. Nie są to więc wielkości w najmniejszym stopniu zbliżone do 50 %, a znacznie je przekraczające. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.