II SA/Ol 1015/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie kary z tytułu urządzania gier bez wymaganego zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz Spółki A kwotę 5.498,- zł (pięć tysięcy czterysta dziewięćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Skarbowej w dniu "[...]" udzielił spółce A zezwolenia znak: "[...]" na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa A. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" cofnął w całości zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]". Decyzja została doręczona stronie w dniu 14.03.2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego stwierdził, że cofnięcie przez właściwy organ zezwolenia na urządzanie gier hazardowych, jest równoważne w skutkach z nieposiadaniem przez dany podmiot, od chwili doręczenia takiej decyzji - wymaganego ww. ustawą o grach hazardowych, zezwolenia na prowadzenie rzeczonej działalności, w związku z czym postanowieniem z dnia "[...]" wszczął w dniu 3.02.2014r. postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania przez Spółkę w miesiącu grudniu 2013 r., we właściwości miejscowej tamtejszego organu, gier hazardowych na automatach bez wymaganego zezwolenia. Organ I instancji ustalił, że podmiot w ww. okresie urządzał gry hazardowe na 14 automatach zlokalizowanych we właściwości miejscowej Naczelnika Urzędu Celnego. Naczelnik Urzędu Celnego w toku postępowania zgromadził materiał dowodowy m.in. w postaci miesięcznej informacji o osiągniętych przychodach z gier na automatach o niskich wygranych w miesiącu grudniu 2013 r. oraz deklaracji dla podatku od gier POG-4 za miesiąc grudzień 2013 r. Na podstawie powyższego organ uznał, że Spółka pomimo cofnięcia zezwolenia z dnia "[...]", w miesiącu grudniu 2013r. urządzała na terenie właściwości miejscowej Naczelnika Urzędu Celnego, gry na 14 automatach. W związku z powyższym Naczelnik Urzędu Celnego decyzją z dnia "[...]" na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, wymierzył spółce A karę pieniężną z tytułu urządzania gier hazardowych bez wymaganego zezwolenia w miesiącu grudniu 2013 r. na 14 automatach w wysokości 94 044 zł. Od przedmiotowego rozstrzygnięcia Spółka wniosła datowane na dzień 25.04.2014 r. odwołanie. Zaskarżoną decyzję strona zaskarżyła w całości, jednocześnie zarzuciła naruszenie: 1/ art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej kpa, w zw. z art. 128 O.p. i art. 8 ustawy o grach hazardowych poprzez zignorowanie przez Naczelnika Urzędu Celnego mocy wiążącej ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej, jak również zignorowanie przez ww. organ stanu prawnego oraz praw nabytych strony powstałych i trwających na mocy udzielonego zezwolenia, wszystko wskutek niezasadnego przyjęcia, że zezwolenie to w znaczeniu materialnym nie istnieje po wydaniu w I -ej instancji nieostatecznej decyzji podatkowej o cofnięciu tego zezwolenia, a więc przy błędnym przyjęciu, że brak jest przedmiotu postępowania w sprawie; 2/ art. 89 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.g.h. w zw. z art. 141 pkt 2 u.g.h. poprzez ich wadliwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i tym samym nałożenie na spółkę A kary pieniężnej, podczas gdy spółka nieprzerwanie posiadała w okresie, którego ukaranie dotyczy, ważne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, obejmujące przedmiotowe punkty gier znajdujące się w granicach właściwości miejscowej Naczelnika Urzędu Celnego i działalność tą mogła prowadzić, wobec czego spółka nie wyczerpała swym działaniem przesłanek art. 89 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.g.h. i zgodnie z art. 141 pkt 2 u.g.h. wspomniany wyżej przepis nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, 3/ art. 212 O.p. poprzez błędną wykładnię i mylne uznanie, że związanie organu wydaną przez Dyrektora Izby Celnej nieostateczną decyzją podatkową cofającą ww. zezwolenie, oprócz proceduralnej stabilizacji treści tej decyzji i niemożnością jej dowolnej zmiany lub uchylenia poza ramami postępowania odwoławczego w tej konkretnej sprawie o cofnięcie zezwolenia, oznacza także związanie organu (innego organu - w tym przypadku Naczelnika Urzędu Celnego) w innych sprawach, które nie są tożsame ze sprawą, w której wydano decyzję, tj. ze sprawą o cofnięcie rzeczonego zezwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 212 O.p. wskazuje, ze związanie na mocy tego przepisu dotyczy wyłącznie konkretnej sprawy podatkowej, w której wydano, a potem doręczono decyzję, nie zaś innych spraw. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej (dalej zwany organem odwoławczym) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zastosował prawidłowe przepisy prawa materialnego przy zaistniałym stanie faktycznym. Ocenił, że wydanie decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych skutkuje koniecznością wstrzymania tej działalności, zaś podmiot, który pomimo cofnięcia zezwolenia urządza te gry czyni to wbrew regulacjom u.g.h. Przyjął bowiem, że skoro decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych nie określa bezpośrednio powinnych zachowań (działań lub zaniechań) jej adresata, a więc nie nakłada obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to nie ma do niej zastosowania norma z art. 239a o.p. Uznał więc, że także nieostateczna decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych podlega wykonaniu rozumianym jako związanie zapadłym w jej wyniku rozstrzygnięciem uchylającym przyznane wcześniej uprawnienie. Stwierdził, że skoro Spółka, po wejściu do obrotu prawnego nieostatecznej decyzji o cofnięciu jej zezwolenia, nadal prowadziła działalność wymagającą takich zezwoleń, to świadomie naruszyła przepisy u.g.h., skutkujące wymierzeniem jej kary pieniężnej. Ocenił przy tym, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość tej kary. Organ odwoławczy odniósł się także bardzo obszernie do kwestii notyfikacji Komisji Europejskiej regulacji zawartych w przepisach u.g.h., podzielając pogląd organu I instancji, że regulacje zawarte w przepisach u.g.h. nie są przepisami technicznymi, w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, objętymi obowiązkiem uprzedniej ich notyfikacji Komisji Europejskiej, a organy władzy publicznej nie mogą w dowolny sposób odmawiać stosowania prawa, zwłaszcza gdy normy prawne nakładają na nie obowiązek określonego działania. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 128 O.p. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych poprzez zignorowanie przez organ mocy wiążącej ostatecznej decyzji administracyjnej Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" udzielającej skarżącej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa A, jak również zignorowanie przez organ stanu prawnego oraz praw nabytych strony powstałych i trwających na mocy udzielonego zezwolenia; wszystko wskutek niezasadnego przyjęcia, że zezwolenie to w znaczeniu materialnym nie istnieje po wydaniu w I instancji nieostatecznej decyzji podatkowej o cofnięciu tego zezwolenia, a więc spółka prowadzi działalność bez wymaganego zezwolenia, - art. 212 O.p. poprzez błędną jego wykładnię i mylne uznanie, że związanie organu wydaną przezeń nieostateczną decyzją podatkową cofającą ww. zezwolenie, oprócz proceduralnej stabilizacji treści tej decyzji i niemożnością jej dowolnej zmiany lub uchylenia poza ramami postępowania odwoławczego w tej konkretnej sprawie o cofnięcie zezwolenia, oznacza także związanie organu w innych sprawach, które nie są tożsame ze sprawą, w której wydano decyzję, tj. ze sprawą o cofnięcie rzeczonego zezwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 212 o.p. wskazuje, że związanie na mocy tego przepisu dotyczy wyłącznie konkretnej sprawy podatkowej, w której wydano, a potem doręczono decyzję, nie zaś innych spraw; - art. 89 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.g.h. w zw. z art. 141 pkt 2 u.g.h. poprzez ich wadliwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i tym samym nałożenie na spółkę A kary pieniężnej, podczas gdy spółka nieprzerwanie posiadała w okresie, którego ukaranie dotyczy, ważne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, obejmujące przedmiotowe punkty gier znajdujące się w granicach właściwości miejscowej Naczelnika Urzędu Celnego i działalność tą mogła prowadzić, wobec czego spółka nie wyczerpała swym działaniem przesłanek art. 89 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.g.h. i zgodnie z art. 141 pkt 2 u.g.h. wspomniany wyżej przepis nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Z tych też powodów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił dodatkowo naruszenie przez organ art. 239a i 239e o.p. w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której kontroli sądowoadministracyjnej poddana była decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", w przedmiocie wymierzenia spółce kary pieniężnej z tytułu urządzania gier hazardowych bez wymaganego zezwolenia w grudniu 2013 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.g.h. znajdują zastosowanie w sprawach dotyczących urządzania (także poza kasynem gry) gier na automatach o niskich wygranych bez zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., karze pieniężnej podlega urządzający gry hazardowe bez koncesji lub zezwolenia, bez dokonania zgłoszenia, lub bez wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry. Skoro w przepisie tym ustawodawca nie sprecyzował, o jakie konkretnie zezwolenia chodzi, to przyjąć należy, że o wszystkie, których funkcjonowanie w obrocie prawnym dopuszczają przepisy u.g.h. Na mocy art. 129 ust. 1 u.g.h., do takich zezwoleń należą także te dotyczące gier na automatach o niskich wygranych, które zostały udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy i obowiązują do czasu ich wygaśnięcia. Możliwość zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. w okolicznościach niniejszej sprawy uzależniona jest jednak od uprzedniego stwierdzenia, że w grudniu 2013 r., a więc w okresie, którego dotyczy ukaranie, spółka nie posiadała ważnego zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa A. W ocenie organu odwoławczego, spółka w tym okresie nie legitymowała się takim zezwoleniem, ponieważ posiadane przez spółkę zezwolenie w tym przedmiocie zostało cofnięte decyzją organu, które mimo braku cechy ostateczności podlegało wykonaniu od momentu doręczenia spółce, co jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy nastąpiło 14 marca 2011r. (k. 22 akt organu I instancji). Uzasadnienia prawnego dla tego stanowiska organ odwoławczy upatruje w brzmieniu art. 239a o.p., w świetle którego, decyzja nieostateczna, nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Takie stanowisko organu nie jest jednak trafne. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją z 2008 r. spółce udzielono zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa A, na okres 6 lat. Decyzja cofająca spółce to zezwolenie została wydana przez organ I instancji w dniu "[...]" i stała się według organu odwoławczego ostateczna we wrześniu 2014r. (protokół z rozprawy z dnia 2 czerwca 2015r., akta sądowe, k. – 182). Decyzja w przedmiocie nałożenia kary za prowadzenie w grudniu 2013 r. gier na 14 automatach o niskich wygranych została podjęta przez organ I instancji 7 kwietnia 2014 r., a więc jeszcze przed rozpatrzeniem odwołania spółki od decyzji cofającej zezwolenie. Ponadto kara pieniężna w rozpoznawanej sprawie została nałożona w związku z prowadzeniem przez spółkę działalności, której dotyczyło w/w zezwolenie, w grudniu 2013 r., a więc w czasie, kiedy decyzja cofająca zezwolenie nie była jeszcze ostateczna. Podkreślić należy, że stosownie do art. 8 u.g.h., do postępowań w sprawach określonych w tej ustawie przepisy O.p. stosuje się odpowiednio, chyba że ustawa stanowi inaczej. Odpowiednie, a nie wprost, stosowanie przepisów O.p. w tych postępowania wymaga uwzględnienia, przy wykładni przepisów O.p., specyfiki spraw związanych z działalnością w zakresie gier hazardowych w porównaniu z typowymi decyzjami podatkowymi. Do decyzji podatkowych przepisy O.p. znajdują bowiem zastosowanie wprost, a decyzje te, jako nakładające obowiązki podatkowe, co do zasady podlegają wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej. Z tego powodu, zasadą w odniesieniu do tych decyzji jest ich wykonalność dopiero po uzyskaniu przez decyzję cechy ostateczności. Odpowiednie zastosowanie przepisów O.p. do decyzji cofających zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych powinno zatem prowadzić do osiągnięcia wobec tych decyzji takiego samego skutku. Zgodnie z art. 239a O.p. decyzja nieostateczna, nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, chyba, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W niniejszej sprawie decyzji cofającej zezwolenie rygor natychmiastowej wykonalności nie został nadany. Cofnięcie zezwolenia decyzją nieostateczną nie eliminowało zaś z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, którą spółce udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Skoro tak, to spółka nie została pozbawiona możliwości realizacji uprawnień wynikających z tego zezwolenia aż do dnia, gdy cofnięcie zezwolenia stało się ostateczne. Podobne stanowisko w kwestii wykonalności nieostatecznej decyzji cofającej zezwolenie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dni 18 lutego 2015 r. (sygn. akt sprawy II GSK 2094/13). Wprawdzie orzeczenie to zapadło w sprawie o innym aniżeli w rozpoznawanej sprawie przedmiocie, to zawarta w jego uzasadnieniu teza, że "wydanie decyzji nieostatecznej nie skutkowało tym, że przestał istnieć ukształtowany udzielonym zezwoleniem stosunek administracyjnoprawny..." jest adekwatna do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Orzeczenie to dostępne jest pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, co jest bezsporne, na przestrzeni grudnia 2013 r. decyzja o cofnięciu spółce zezwolenia nie była ostateczna i nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W tym okresie zezwolenie to funkcjonowało w obrocie prawnym i umożliwiało spółce realizację uprawnień wynikających z jego treści, biorąc pod uwagę to, że w okresie tym nie upłynął jeszcze 6-letni termin ważności zezwoleń. Nietrafne jest również stanowisko organów orzekających w sprawie dotyczące związania własną decyzją cofającą zezwolenie od chwili jej doręczenia, na zasadzie sformułowanej w art. 212 O.p. Do kwestii tej odnosił się również Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku, w którym zważył, że związanie organu odnosić należy do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy a " gwarancje trwałości decyzji należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, tj. a) nadal występują te same strony lub ich następcy prawni, b) nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, c) podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji". Oznacza to, że istota związania nie daje podstaw do przyjęcia, iż stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie, wiąże ten organ także w innych sprawach. Tymczasem przedmiot postępowania w sprawie o cofnięcie zezwolenia jest, niewątpliwie, inny aniżeli w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier hazardowych bez wymaganego zezwolenia. Stwierdzić więc należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do wymierzenia spółce kary pieniężnej w oparciu o przepis art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. W miesiącu, którego dotyczy przedmiotowa kara spółka legitymowała się bowiem ważnym zezwoleniem na urządzanie gier hazardowych. Z uwagi na to, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. nie mógł być stosowany w okolicznościach niniejszej sprawy, to zbędne jest dokonywanie przez Sąd oceny, czy przepis ten ma charakter przepisu technicznego, którego uchwalenie wymagało uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto w pkt 2 w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony przez spółkę należny wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika spółki, będącego adwokatem, ustalone zgodnie z § 6 pkt 7 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 461), orzeczono w pkt 3, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.