II SA/Ol 1015/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi K.S. na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie określenia zadań, na które przeznacza się środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przyznanych na realizację zadań ustawowych z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych w 2016 r. 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały nr "[...]" Rady Miasta z dnia "[...]". w zakresie słów: "dzieci i młodzieży niepełnosprawnej uczącej się do 24 roku życia oraz dorosłych" oraz słów: "w stopniu znacznym", 2. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącej kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miasta Olsztyna w dniu 30 marca 2016r., na podstawie art. 35a ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) zwanej dalej: ustawa o rehabilitacji, w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 1445 ze zm.) dalej jako: u.s.p., podjęła uchwałę nr XXI/287/16 w sprawie określenia zadań, na które przeznacza się środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przyznanych na realizację zadań ustawowych z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych w 2016 roku. K.S. pismem z dnia 6 maja 2016r., działając na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę treści § 2 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały i nadanie brzmienia: "dofinansowanie uczestnictwa w turnusach rehabilitacyjnych osób niepełnosprawnych i ich opiekunów: 350 000 zł". Następnie na powyższą uchwałę K.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 2 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów: "dzieci i młodzieży niepełnosprawnej uczącej się do 24 roku życia oraz dorosłych", a także słów: "w stopniu znacznym". Zaskarżonej uchwale zarzuciła rażące naruszenie: - art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. a oraz art. 10d ust. 8 pkt 2 ustawy o rehabilitacji; - § 4 ust. 1 i § 5 ust. 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U. Nr 230, poz. 1694 ze zm.) zwane dalej: rozporządzenie z dnia 15 listopada 2007r., polegające na ograniczeniu, bez ustawowej delegacji, kręgu osób uprawnionych do otrzymania dofinansowania ze środków PFRON do udziału w turnusach rehabilitacyjnych i wykluczenie z grona beneficjentów osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym i lekkim. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Rada Miejska w skarżonej uchwale w § 2 ust. 1 pkt 2 postanowiła o przeznaczeniu kwoty 350 000 zł na "dofinansowanie uczestnictwa w turnusach rehabilitacyjnych dzieci i młodzieży niepełnosprawnej uczącej się do 24 roku życia oraz dorosłych osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym i ich opiekunów". Natomiast żaden z przepisów tej uchwały nie dotyczy dofinansowania do udziału w turnusach rehabilitacyjnych pozostałych osób niepełnosprawnych. Tymczasem zgodnie z przepisami ustawy o rehabilitacji i rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007r. wszystkie osoby niepełnosprawne, bez względu na ich wiek oraz stopień niepełnosprawności, mogą ubiegać się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON. Prawodawca nie przyznał organom powiatu uprawnienia do samodzielnego modyfikowania ustawowego kręgu osób uprawnionych do dofinansowania. Skarżąca podniosła, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, a zaskarżona uchwała pozbawia ją możliwości ubiegania się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. W oparciu o zaskarżoną uchwałę odmówiono skarżącej dofinansowania ze środków PFRON udziału w turnusie rehabilitacyjnym. W odpowiedzi na skargę Gmina Olsztyn wniosła o jej oddalenie podnosząc, że z delegacji ustawowej zawartej w art. 35a ust. 3 ustawy o rehabilitacji wynika, iż rada powiatu jest uprawniona do podjęcia uchwały, w której może wskazać, czy przekazuje środki z PFRON na wszystkie czy tylko niektóre z zadań wymienionych w ust. 1. Z kolei § 4 ust. 1 i § 5 ust. 12 rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007r. określa rodzaje zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON, natomiast nie wprowadza zasady ich obligatoryjnego finansowania. W ocenie organu, wprowadzenie w skarżonej uchwale w treści § 2 ust. 1 pkt 2 postanowień ograniczających dofinansowanie dla osób niepełnosprawnych, do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym i młodzieży niepełnosprawnej uczącej się do 24 roku życia, mieści się w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 35a ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998r., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie określenia zadań, na które przeznacza się środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przyznanych na realizację zadań ustawowych z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. także zostały spełnione, gdyż skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które zostało przesłane do organu. W przedmiotowej sprawie został również zachowany 60-dniowy termin do wniesienia skargi. Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi, Sąd jest obowiązany do sprawdzenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, co dawałoby jej legitymację do wniesienia skargi. W tym miejscu wskazać należy, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ powiatu przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 87 ust. 1 u.s.p., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona przez skarżącą, która jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Skarżąca podniosła, że ww. uchwała narusza jej interes prawny, gdyż w oparciu o zaskarżoną uchwałę odmówiono jej dofinansowania ze środków PFRON udziału w turnusie rehabilitacyjnym - pismo Dyrektora Miejskiego Zespołu ds. Rehabilitacji Zdrowotnej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] (karta 10). Tym samym w ocenie Sądu, skarżąca wykazała posiadanie legitymacji (interes prawny) do zaskarżenia tej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. a tej ustawy, do zadań powiatu należy dofinansowanie uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych. Z kolei art. 35a ust. 3 ustawy o rehabilitacji stanowi, że rada powiatu w formie uchwały określa zadania, na które przeznacza środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przyznanych na realizację zadań ustawowych z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych. Pozostaje także zwrócić uwagę na przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych. Z treści § 4 ust. 1 tego aktu wykonawczego wynika jednoznacznie, że osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Niezależnie zatem od stopnia niepełnosprawności czy wieku każda osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie ze środków PFRON, przy czym jak wskazuje § 5 ust. 12 rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007r., pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności. Ustawodawca zatem we wskazanych powyżej przepisach określił krąg osób uprawnionych do dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON. Organom powiatu nie zostało natomiast przyznane uprawnienie do samodzielnego modyfikowania tego kręgu uprawnionych podmiotów. Uregulowanie tych kwestii w sposób odmienny niż to uczynił prawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego tylko na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 14 października 1999r., sygn. II SA/Wr 1179/98, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Za takim stanowiskiem przemawia treść § 118 i § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 283) stanowiących, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w związku z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy, radę powiatu czy sejmik raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. W rzeczonej sprawie zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Olsztyna określiła zadania, na które przeznacza się środki PFRON przyznane na realizację zadań ustawowych z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych w 2016 roku. W treści § 2 ust. 1 pkt 2 tej uchwały wskazano, że na dofinansowanie uczestnictwa w turnusach rehabilitacyjnych dzieci i młodzieży niepełnosprawnej uczącej się do 24 roku życia oraz dorosłych osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym i ich opiekunów przeznacza się 350 000 zł. W ocenie Sądu, takie postanowienie skarżonej uchwały nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach i prowadzi do zawężenia kręgu osób uprawnionych do dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Regulacja zawarta w § 2 ust. 1 pkt 2 tej uchwały wykracza poza delegację udzieloną organowi, który na podstawie art. 35a ust. 3 ustawy o rehabilitacji został upoważniony jedynie do określenia zadań, na które przeznacza środki PFRON. Prawodawca przyznał wszystkim osobom niepełnosprawnym niezależnie od stopnia niepełnosprawności czy wieku prawo ubiegania się o dofinansowanie ze środków PFRON, a zatem organ przyjmując w § 2 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, że przeznacza środki na dofinansowanie uczestnictwa w turnusach rehabilitacyjnych dzieci i młodzieży niepełnosprawnej uczącej się do 24 roku życia oraz dorosłych osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym i ich opiekunów, dokonał modyfikacji kręgu osób uprawnionych. Tym samym bezpodstawnie pominięto pozostałe osoby niepełnosprawne, które także na mocy ustawy są uprawnione do ubiegania się o dofinansowanie ze środków PFRON. Na marginesie pozostaje jedynie wskazać organowi, że kwestia pierwszeństwa osób w pozyskaniu wsparcia na wskazany wyżej cel tj. dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego została uregulowana w zapisach § 12 i § 11 rozporządzenia z 15 listopada 2007r. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).