II SA/Ol 1015/17

Dnia 22 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 roku sprawy ze skargi J. T. i B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...] nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" wydaną przez Burmistrz P. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r. poz. 1073, dalej jako: u.p.z.p.) odmówiono ustalenia warunków zabudowy na działce nr "[...]" położonej w obrębie S.W., gmina P. dla inwestycji polegającej na dokonaniu procesu legalizacji budynku pełniącego funkcję budynku rekreacji indywidualnej na rzecz J. i B. T. W uzasadnieniu podano, że na terenie objętym wnioskiem obecnie nie ma planu miejscowego, a stosownie do obowiązującego do końca 2003r. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzonego uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej w P. z dnia "[...]" teren planowanej inwestycji położony był na obszarze oznaczonym symbolem RP - stanowiącym teren upraw polowych. Wskazano, że Gmina P. posiada studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P., wg którego teren inwestycji położony jest na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Podano, że godnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzono, że przedmiotowa działka położona jest poza skupioną zabudową wsi K.S., obręb S. W., a w jej sąsiedztwie nie istnieje legalna zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Położenie działki w obszarze całkowicie niezurbanizowanym, w otoczeniu terenów rolnych i leśnych, wskazuje na konieczność dostosowania sposobu zagospodarowania tego terenu do istniejących warunków i nie daje podstaw do oceny kontynuacji funkcji w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym organ uznał, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto podano, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze, na którym obowiązują przepisy rozporządzenia Nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior P. (Dz. Urz. Województwa "[...]"Nr "[...]", poz. "[...]"). Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia na obszarze tym wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wskazano, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w odległości około 70 m od linii brzegu jeziora K. W związku z tym warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. uznaje się za spełniony po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Wyjaśniono, że projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie został uzgodniony ze Starostą P., z Marszałkiem Województwa i z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. w trybie art. 53 ust. 4, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. gdyż konieczność uzgadniania decyzji istnieje jedynie wówczas jeżeli przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. zostały spełnione. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono zaś, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. i B. T., domagając się jej uchylenia i ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunek określony w powołanym przepisie jest spełniony tylko wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana budynkiem postawionym wyłącznie legalnie, podczas gdy wykładnia językowa analizowanego przepisu pozwala na przyjęcie odmiennego stanowiska; - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie z 2003r.) poprzez przyjęcie, że granica obszaru analizowanego powinna ograniczać się do trzykrotności frontu działki oraz błędne uznanie, że rozszerzenie granic analizowanego obszaru nie spowodowałoby ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki; - art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli, a ponadto wyjście przez organ I instancji poza zakres przedmiotu postępowania administracyjnego, podczas gdy organ administracji jest zobowiązany do działania w zakresie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i nie jest uprawniony w tym samym postępowaniu do rozstrzygania kwestii będących lub mogących być przedmiotem innego postępowania administracyjnego, w tym przypadku zgodności istniejących zabudowań z przepisami Prawa budowlanego, a w konsekwencji przyjęcie, w oparciu o pismo za Starostwa Powiatowego w P., że w sąsiedztwie przedmiotowej działki nie istnieją zabudowania powstałe legalnie, podczas gdy z tego dowodu wynika jedynie, że organ ten nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę na sąsiednich działkach; - art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść strony, mimo iż w sprawie istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej; - art. 7, 8 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu odwołujących się, co w konsekwencji doprowadziło do utraty zaufania obywateli do organów Państwa oraz naruszenia zasady przekonywania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uważa się za spełniony, jeżeli choć jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, ale w przepisie tym nie ma mowy o legalności powstałych zabudowań. Natomiast przy wykładni przepisów pierwszeństwo zawsze należy dać wykładni językowej. Jeżeli zaś zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej, powinny być one, zgodnie z art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego, rozstrzygane na korzyść strony. Ponadto zarzucono, że organ I instancji nie wykazał, iż w sąsiedztwie nie ma działki zabudowanej, spełniającej wymagania z powołanego przepisu, gdyż znajduje się tam kilkadziesiąt innych zabudowań, a tylko co do trzech z nich został stwierdzony fakt dokonania tzw. samowoli budowalnej, zaś w stosunku do pozostałych nieruchomości nie toczą się zaś żadne postępowania. Póki zaś organ nadzoru budowlanego prawomocnie nie stwierdzi samowoli budowlanej, organ administracji nie może przyjąć, że wszystkie nieruchomości sąsiednie zostały postawione w ramach samowoli, gdyż nie ma on takich uprawnień. Zakwestionowano także twierdzenie organu, że zwiększanie granic obszaru analizowanego byłoby nieuzasadnione, gdyż najbliższe legalne zabudowania to siedlisko rolnicze, które pełni odmienną funkcję niż wnioskowana i nie mogłoby stanowić punktu odniesienia do przedmiotowego obiektu. Wskazano, że nie sposób uznać, aby przedmiotowy obiekt naruszał istniejący ład przestrzenny i był sprzeczny z dotychczasową funkcją terenu. Podano, że analizowany teren stanowią grunty sklasyfikowane jako grunty rolne, a z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że dzielenie gruntów rolnych i leśnych na działki mniejsze niż 0,3 ha jest niedopuszczalne, chyba że pozwala na to plan miejscowy albo celem takiego podziału jest np. powiększenie działki sąsiedniej lub regulacja granic. Jeżeli zatem decyzją burmistrza zatwierdzono podział na działki mniejsze niż pozwalały na to przepisy, to należałoby na nowo dostosować przeznaczenie analizowanego terenu do potrzeb i możliwości właścicieli. Zatem bierność organu w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania terenu należy uznać za poważne zaniechanie. Biorąc pod uwagę aktualne rozmieszczenie przedmiotowej działki i jej sąsiadujących, ich ilość (ponad 100 działek) oraz powierzchnię każdej z nich, za konieczne i uzasadnione – w ocenie odwołujących - należy uznać podjęcie przez organ prac nad sporządzeniem dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania w całości. W uzasadnieniu podano, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wskazano, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Podano, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, o ile będzie tworzył całość urbanistyczną. Nie może jednak zwiększać obszaru analizowanego jedynie w celu dotarcia do zabudowanej działki. Podano, że organ racjonalnie uzasadnił z jakich względów niecelowe jest zwiększenie granic obszaru analizowanego, wskazując że od strony północnej poza wyznaczonym obszarem analizowanym znajduje się dalsza część jeziora K., natomiast na zachód od tego obszaru - tereny użytkowane rolniczo, na południe i wschód od obszaru analizowanego rozciąga się kompleks działek rolnych wykorzystywanych niezgodnie z przeznaczeniem i zabudowanych samowolnie, a na południe za drogą powiatową znajduje się duży kompleks leśny. Jedynie na działce nr "[...]" znajduje się siedlisko rolnicze (odległość od obszaru analizowanego - około 550 m, natomiast od terenu inwestycji - 655 m), ale siedlisko pełni inną funkcję niż budynek rekreacji indywidualnej. W tej sytuacji zasadnie organ pierwszej instancji uznał, iż zwiększenie granic obszaru analizowanego nie wpłynie na wyniki analizy. W wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się działki o statusie działek rolnych, wykorzystywane w celach rekreacyjnych, ale budynki, które znajdują się na tych działkach, zostały posadowione w warunkach samowoli budowlanej. Jak wynika bowiem z pisma Starostwa Powiatowego w P. z dnia "[...]" w obszarze analizowanym nie były wydawane pozwolenia na budowę oraz nie przyjęto zgłoszeń budowy budynków rekreacji indywidualnej. Podniesiono, że działka o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musi być już zabudowana i to w określony przez normę prawną sposób; zabudowa działki jest równoznaczna z usytuowaniem na niej obiektów budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. W związku z tym zabudowa na powyższych działkach nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z uwagi na to, że została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Wskazano, że nie doszło do naruszenia art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego oraz doprowadzenia do utraty zaufania obywateli do organów Państwa, gdyż odwołujący realizują swój interes faktyczny, który jest sprzeczny z obowiązującymi normami prawnymi. Organ pierwszej instancji dopełnił tez wymogi w zakresie zapewnienia stronie możliwości udziału w postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i B. T., reprezentowani przez r.pr. I. K., zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunek określony w powołanym przepisie jest spełniony tylko wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana budynkiem postawionym wyłącznie legalnie, podczas gdy wykładnia językowa analizowanego przepisu pozwala na przyjęcie odmiennego stanowiska; - § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że granica obszaru analizowanego powinna ograniczać się do trzykrotności frontu działki oraz błędne uznanie, że rozszerzenie granic analizowanego obszaru nie spowodowałoby ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki; - art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia; - art. 7 i 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi ponownie podniesiono argumenty przytoczone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, kwestionujące stanowisko organu co do konieczności istnienia na działkach sąsiednich legalnej zabudowy, podnosząc że przy wykładni przepisów pierwszeństwo zawsze należy dać wykładni językowej, a ta prowadzi do jednoznacznych wniosków, że ustawodawca miał na myśli każdą zabudowę. Podtrzymano także twierdzenie, że samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Zarzucono także, że Kolegium niesłusznie uznało, że organ I instancji dokonał prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego i że zwiększanie granic obszaru analizowanego byłoby niecelowe i nie wpłynęłoby na wyniki analizy. Podano, że nie sposób uznać, aby przedmiotowy obiekt naruszał istniejący ład przestrzenny i był sprzeczny z dotychczasową funkcją terenu, a prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego (tj. jego zwiększenie) pozwoliłoby na określenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki. Podtrzymano także twierdzenie co do konieczności uchwalenia planu miejscowego, dostosowującego przeznaczenie analizowanego terenu do potrzeb i możliwości właścicieli, zwłaszcza z uwagi na ich ilość (ponad 100 działek). Wskazano, że obecnie trwają prace nad zmianą Studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, mające uwzględnić zmiany dla obszaru, na którym znajduje się działka skarżących. Podniesiono, że prawo własności jest wartością chronioną konstytucyjnie, a jego ograniczenie może wynikać wyłącznie z ustaw, przy czym przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia 12 marca 2018r. pełnomocnik skarżących podtrzymała swoje stanowisko. Dołączając kopię decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wskazała, że planowana jest budowa infrastruktury technicznej m.in. na działce skarżących, co potwierdza plany gminy w zakresie rozbudowy infrastruktury, a także zmiany w Studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003r.). Powołany przepis określa zatem jedynie minimalne wielkości - w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m". Wskazać jednak należy, że skoro obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, to należy uwzględniać spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z zabudową już istniejącą. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011r. (sygn. II OSK 172/11, dostępny w Internecie) wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nim występujących, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też z zasady dobrego sąsiedztwa. W niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczony został wprawdzie w minimalnych granicach określonych przez powołany wyżej przepis, ale ze sporządzonej przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, z jakich względów niecelowe było rozszerzenie tego obszaru. Wskazano bowiem, że poza terenem analizowanym znalazła się część kompleksu działek rolnych wykorzystywanych niezgodnie z przeznaczeniem i zabudowanych samowolnie, a także duży kompleks leśny oraz jezioro. Natomiast najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 550m od obszaru analizowanego oraz około 655m od terenu inwestycji i jest to siedlisko rolnicze, które – jak słusznie wskazał organ – pełni inną funkcję niż budynek letniskowy. W związku z tym - w ocenie Sądu - wyznaczając analizowany obszar w niniejszej sprawie organ administracji nie naruszył powołanych przepisów. Natomiast nie można podzielić stanowiska skarżących, że organ winien objąć analizą jeszcze inne działki, gdyż prowadziłoby to do dowolnego poszerzania granic obszaru analizowanego w celu znalezienia działki pozwalającej na uznanie, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony, co pozostaje w sprzeczności z ratio legis powołanych przepisów. Skoro zaś w analizowanym obszarze brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, to nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podziela przy tym całkowicie stanowisko organów, że warunek istnienia zabudowy dotyczy wyłącznie zabudowy legalnej. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Gd 1/11, z dnia 20 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Gd 184/11, z dnia 6 października 2010r., sygn. akt II SA/Gd 405/10, dostępne w CBOSA) oraz w piśmiennictwie (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H.BECK, str. 514 i 515) i w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości. W związku z tym brak jest podstaw do zastosowania art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy bowiem wyjaśnić, że przy sporządzaniu analizy i oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy administracji nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem, gdyż godziłoby to w zasadę praworządności, określoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem - stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. - celem regulacji przewidzianej w art. 61 tej u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego, to budynki, których dotyczy wniosek o warunki zabudowy i ich funkcja muszą nawiązywać do obiektów wzniesionych legalnie. Wprowadzona bowiem konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących winna stanowić kontynuację nie tyko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, a także akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organ gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy. Zatem organ orzekający o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać jedynie legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie do których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę, bądź też dokonano zgłoszenia zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, bądź też obiekty co do których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, w trybie określonym w przepisach Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ ustalił, że istniejąca w analizowanym obszarze zabudowa typu letniskowego wzniesiona jest nielegalnie, gdyż nie został zachowany tryb określony przepisami Prawa budowlanego. Zatem fakt, że w dacie wydania decyzji nie wszystkie obiekty zostały objęte postępowaniem dotyczącym samowoli budowlanej lub też że jeszcze nie orzeczono w stosunku do nich nakazu rozbiórki nie może uzasadniać uwzględnienia ich w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jako wzniesionych legalnie. Odnosząc się do argumentu skarżących, że skoro organ dokonał podziału działek o charakterze rolnym na działki o takiej powierzchni, która uniemożliwia prowadzenie działalności rolniczej, a także ze względu na liczbę działek (ponad 100), organ powinien dostosować przeznaczenie analizowanego terenu do potrzeb i możliwości ich właścicieli, wyjaśnić należy, że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia. Brak jest bowiem przepisu prawa, który obligowałby organ gminy do podjęcia takich działań. Podobnie bez znaczenia jest podnoszona okoliczność, że gmina ma zamiar podjąć czynności celem uchwalenia planu miejscowego. Dopóki bowiem nie zostanie podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, co należałoby uwzględnić z uwagi na treść art. 62 ust. 1 u.p.z.p., to okoliczność ta także nie ma wpływu na postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Żadnego znaczenia nie mają natomiast ewentualne prace nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nawet jego uchwalenie nie wiąże organu orzekającego o warunkach zabudowy. Takim aktem jest wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dla przedmiotowego obszaru nie został jeszcze uchwalony. Natomiast co do kwestii ewentualnego naruszenia prawa własności wyjaśnić należy, że z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że własność może być ograniczona, przy czym ograniczenie to może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Odnośnie do sposobu zagospodarowania nieruchomości właściciel jest ograniczony w zakresie, w jakim określa to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby zatem móc legalnie zagospodarować swoją nieruchomość w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciel musi spełnić określone w powołanej ustawie przesłanki niezbędne dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w związku z tym, na mocy art. 151 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu.