II SA/Ol 1018/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi D. G. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących D. G. i A. G. solidarnie kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "[...]" złożyli wniosek do Urzędu Miejskiego w "[...]"o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "[...]". W toku postępowania organ pierwszej instancji uzyskał pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w "[...]" z dnia 29 marca 2017 r. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2017 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako: RDOŚ), w "[...]" odmówił zaś uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ stwierdził, że budowa fermy w odległości 80 m od zabudowy mieszkaniowej budzi wiele kontrowersji wśród osób, w sąsiedztwie których miałyby powstać ww. obiekty inwentarskie, a także wśród mieszkańców wsi "[...]". W toku prowadzonego postępowania uzgodnieniowego do organu wpłynęły liczne protesty i skargi, w których podkreślano obawę o uciążliwości odorowe, hałas i emisję zanieczyszczeń, a także wpływ na znajdujące się w pobliżu rzekę i las oraz kumulowanie się oddziaływań z już istniejącymi obiektami inwentarskimi. W ocenie RDOŚ, realizacja fermy zmieni i pogorszy obecne warunki użytkowania terenów sąsiednich w zakresie sanitarnym. Odory mogą mieć negatywny wpływ na zdrowie człowieka. Wyliczenia hałasu, zawarte w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko nie dają podstaw do stwierdzenia niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa, niemniej jednak zwiększony, ciągły hałas w otoczeniu człowieka może powodować obniżenie komfortu zdrowotnego. Organ wskazał, że jest zobowiązany do zastosowania w sprawie zasady przezorności, zgodnie z którą powinien przewidzieć wszelkie następstwa i skutki ingerencji w środowisko już na wczesnym etapie planowania inwestycji. Praktycznym sposobem zastosowania zasady przezorności powinna być odmowa wyrażenia zgody na realizację działań, których skutki są niepewne, niejasne, wątpliwe lub ryzykowne, a wszelkie wątpliwości rozstrzygać należy na korzyść środowiska. W związku z tym, RDOŚ uznał, że wobec tak bliskiej lokalizacji zabudowy mieszkaniowej od planowanej inwestycji, nie ma możliwości określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji, które zabezpieczyłyby ludzi przed negatywnym wpływem odorów, a być może, zanieczyszczeń mikrobiologicznych, na ich zdrowie. Wskazano też, że żaden wariant przedstawiony w Raporcie nie wykorzystuje wszystkich możliwych do zastosowania środków ograniczających niekorzystne oddziaływanie na zdrowie ludzi i warunki ich życia. Decyzją z dnia 27 lipca 2017 r., Burmistrz "[...]" odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa ferm stad rodzicielskich wraz z infrastrukturą techniczną przeznaczonej do odchowu "[...]"". Organ stwierdził, że w związku z nieuzgodnieniem warunków realizacji przedsięwzięcia przez RDOŚ, organ właściwy do wydania decyzji, z uwagi na wiążący charakter uzgodnienia, nie może wydać decyzji zezwalającej na realizację przedsięwzięcia. Wskazał na postanowienia art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), zwanej dalej: u.o.u.i.o.ś. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli "[...]". Odwołujący się podnieśli m.in., że argumenty, podniesione w postanowieniu RDOŚ są niezrozumiałe i bezpodstawne, a uzasadnienie oparto jedynie na przypuszczeniach i wątpliwościach organu, a nie na faktach i wnikliwej analizie przedłożonego Raportu. Wskazano, że w przepisach prawa brak jest norm dotyczących uciążliwości odorowych. Analiza wyników przeprowadzonych obliczeń rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń amoniaku i siarkowodoru w Raporcie wykazała, że nie przekroczą one wartości dopuszczalnych, a ich zasięgi występowania od miejsc wprowadzania do powietrza wahają się w granicach 1-50 m. W celu weryfikacji wyników rozprzestrzeniania się hałasu, inwestorzy zlecili laboratorium akredytowanemu wykonanie badań poziomów hałasu emitowanego z bliźniaczej instalacji do odchowu stad rodzicielskich indyków zlokalizowanej w "[...]", załączając sprawozdanie z pomiarów hałasu do odwołania. Odwołujący się podnieśli, że zastosowanie wszystkich metod dotyczących ograniczenia emisji zanieczyszczeń z instalacji inwentarskich jest niemożliwe ze względu na eliminowanie się nawzajem poszczególnych metod. W ocenie odwołujących się, przedmiotowa instalacja będzie spełniać konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik w zakresie intensywnego chowu drobiu lub świń zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE. W dniu 1 września 2017 r., odwołujący się przekazali organowi odwoławczemu dodatkowe materiały dotyczące weryfikacji wskaźników emisji przyjętych do obliczeń modelowania rozkładu stężeń substancji w powietrzu, tj. sprawozdanie z pomiarów emisji zanieczyszczeń powietrza z dwóch emitorów zlokalizowanych na terenie "[...]". Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", decyzją z dnia 27 września 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, argumentacja organu pierwszej instancji jest zasadna i znajduje oparcie w przepisach mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Wymóg "uzgodnienia", zawarty w art. 77ust. 1 pkt 1 u.o.u.i.p. dotyczy wyłącznie przypadków wydania decyzji pozytywnych i nawet pozytywne postanowienie RDOŚ nie obliguje organu do wydania pozytywnej decyzji. Ponadto, wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się głównie w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także niedopuszczalności określenia, w decyzji pozytywnej, warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny, niż uczynił to organ uzgadniający. Zdaniem organu odwoławczego, organ uzgadniający dokładnie ocenił wszystkie okoliczności sprawy, na dowód czego organ zacytował w uzasadnieniu decyzji obszerne fragmenty uzasadnienia postanowienia RDOŚ z dnia 9 czerwca 2017 r. Organ odwoławczy podniósł, że przedstawione stanowisko RDOŚ jest stanowiskiem wyspecjalizowanego organu, posiadającego nie tylko doskonałą znajomość norm prawnych regulujących kwestie związane z ochroną środowiska, ale również bogate doświadczenie orzecznicze. Kolegium stwierdziło, że przedstawione przez pełnomocnika inwestora dodatkowe dokumenty, dotyczące pomiarów przeprowadzonych na terenie istniejącej już fermy w miejscowości "[...]", jak też wyjaśnienia wynikające z treści odwołania nie stanowią wystarczającej podstawy, aby stanowisko RDOŚ mogło być uznane za niezasadne (istnienie w relatywnie niewielkiej odległości fermy o identycznym profilu rodzi raczej obawy przed skumulowaniem się uciążliwości dla lokalnej społeczności). Kolegium w pełni zaakceptowało stanowisko RDOŚ co do poważnych uciążliwości, jakie stwarzałaby lokalizacja przedsięwzięcia w odległości 80 m od zabudowy mieszkaniowej. Niekorzystne czynniki oddziaływałyby nie w krótkim okresie czasu lecz ciągle, przez cały okres funkcjonowania fermy. Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W skardze, złożonej do tut. Sądu, na decyzję organu drugiej instancji z dnia 27 września 2017 r., skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza "[...]" oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, skarżący wnieśli o dokonanie przez Sąd, w granicach sprawy, oceny legalności postanowienia RDOŚ z dnia 9 czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 80 oraz 85 ust. 1 i 2 u.o.u.i.o.ś., poprzez oparcie się przez organy na protestach mieszkańców, podczas, gdy protesty społeczeństwa nie mogą stanowić podstawy odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań, zwłaszcza, że z przedłożonych przez inwestorów dokumentów wynikają odmienne wnioski, aniżeli zaprezentowane przez mieszkańców; 2) prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), powoływanej dalej jako: K.p.a., polegające na nieustaleniu przez organy dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nieodniesieniu się do istotnej części tego materiału, jak również oparcie się na postanowieniu RDOŚ, który w chwili wydawania postanowienia nie był w posiadaniu dodatkowych, kluczowych w sprawie dokumentów, tj. analiz, przedłożonych przez stronę; 3) 3) art. 107 § 1 i 3 K.p.a., polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji, dlaczego organ odmówił mocy dowodowej analizom przedłożonym przez skarżących w toku postępowania, a także przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów stawianych decyzji organu pierwszej instancji w odwołaniu; 4) Art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo jej wadliwości. W ocenie skarżących, organy powinny przekazać uzupełnioną dokumentację RDOŚ celem ponownego zajęcia stanowiska, a nie przesądzać arbitralnie o znaczeniu przedłożonych dokumentów. Wskazane analizy, zdaniem skarżących, powinny skutkować zmianą postanowienia RDOŚ. Skarżący wskazali ponadto, że Sąd jest uprawniony, aby dokonać analizy postanowienia uzgodnieniowego wydanego przez RDOŚ przy okazji rozpatrywania niniejszej skargi. W konsekwencji, postanowienie RDOŚ może zostać przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący podnieśli, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową, a podkreślany w sprawie sprzeciw lokalnej społeczności nie może być podstawą odmowy wydania decyzji. Powodem wydania decyzji negatywnej mogą być wyłącznie konkretnie wskazane uregulowania prawne. Podniesiono, że dokumentacja, dotycząca inwestycji została pozytywnie zaopiniowana przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w "[...]", nadto, inwestycja nie jest sprzeczna z innymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a. oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Musiało to zatem skutkować wyeliminowaniem wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 80 u.o.u.i.o.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. W myśl zaś art. 77 ust. 1 pkt 1 u.o.u.i.o.ś. - jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Należy podkreślić, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie jest postanowieniem, które podlegałoby osobnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji, postanowienie to może zostać zaskarżone przez stronę w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odmowa uzgodnienia przez RDOŚ warunków realizacji przedsięwzięcia nie zwalnia organów prowadzących postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, od przeprowadzenia, wymaganej prawem, oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta powinna być dokonana w oparciu o ustalenia zawarte w raporcie, zgromadzony materiał dowodowy, wyniki uzgodnień i opinii oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Następnie, analiza tak przeprowadzonej oceny i ustaleń winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, na co wskazuje wykładnia postanowień art. 80 i n. u.o.u.i.o.ś. Wiążący charakter stanowiska, zajętego przez organ uzgadniający wyraża się zasadniczo w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego. Organ odwoławczy zobligowany jest więc w pierwszej kolejności dokonać oceny i weryfikacji prawidłowości i legalności postanowienia RDOŚ. Przy czym, oceny legalności rozstrzygnięcia uzgodnieniowego winien dokonać na podstawie analizy jego treści w kontekście obowiązujących przepisów prawa, oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego i własnej oceny oddziaływania na środowisko. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że Kolegium nie wywiązało się z ciążących nań obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., organ jest zobligowany do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tymczasem, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ w ogóle dokonał oceny złożonych przez skarżących w postępowaniu odwoławczym dokumentów: sprawozdania z pomiarów hałasu nr "[...]" emitowanego do środowiska z terenu Fermy "[...]" oraz sprawozdania z pomiarów emisji zanieczyszczeń powietrza z dwóch emitorów zlokalizowanych na terenie "[...]". Odwołujący się podnieśli, że dokumenty te dotyczą bliźniaczej fermy w odniesieniu do instalacji projektowanej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji ograniczył się do obszernego zacytowania postanowienia RDOŚ z dnia 9 czerwca 2017 r. oraz do stwierdzenia, że "przedstawione przez pełnomocnika inwestora dodatkowe dokumenty, dotyczące pomiarów przeprowadzonych na terenie istniejącej już fermy w miejscowości "[...]", jak też wyjaśnienia wynikające z treści odwołania nie stanowią wystarczającej podstawy, aby stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska mogło być uznane za niezasadne (istnienie w relatywnie niewielkiej odległości fermy o identycznym profilu rodzi raczej obawy przed skumulowaniem się uciążliwości dla lokalnej społeczności).". Takie stwierdzenia nie pozwalają na przyjęcie, że organ odwoławczy podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Postanowienie RDOŚ nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, stosownie do wymogów wynikających z przepisów proceduralnych i prawa materialnego. Organ nie odniósł się też w uzasadnieniu decyzji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, związanych z protestami mieszkańców. Ponadto, organ odwoławczy nie dokonał samodzielnej oceny Raportu. Stwierdził jedynie, że stanowisko RDOŚ jest stanowiskiem wyspecjalizowanego organu, posiadającego nie tylko doskonałą znajomość norm prawnych regulujących kwestie związane z ochroną środowiska, ale również bogate doświadczenie orzecznicze. Tymczasem zaś, jak wskazano wyżej, organ odwoławczy zobligowany jest dokonać oceny i weryfikacji prawidłowości tego postanowienia. Kolegium w istocie nie zweryfikowało więc zasadności tego rozstrzygnięcia, mimo, że stanowisko organu uzgadniającego w istocie zdeterminowało kierunek załatwienia sprawy. Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy nie dokonał analizy i oceny całości zebranego materiału dowodowego. Było to zaś niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. To na organie administracji wydającym decyzję w sprawie ciąży obowiązek weryfikacji stanowiska organu współdziałającego. O ile zaś ocena przedłożonych przez skarżących w postępowaniu odwoławczym dokumentów wymagałaby wiadomości specjalistycznych, organ winien zwrócić się do RDOŚ w celu ponownej analizy przedmiotowego uzgodnienia, z uwzględnieniem złożonych przez stronę sprawozdań. Brak tych czynności nie pozwala też Sądowi na dokonanie oceny postanowienia RDOŚ z dnia 9 czerwca 2017 r. Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, w myśl art. 107 § 3 k.p.a., należy do organu administracji, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi, dotyczącego bezzasadnego oparcia odmowy uwzględnienia wniosku skarżących na protestach mieszkańców, należy podkreślić, że organ prowadzący postępowanie środowiskowe, wydając decyzję, obowiązany jest uwzględnić wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa (art. 80 ust. 1 pkt 3 u.o.u.i.ś.), ale sam sprzeciw społeczności lokalnej w stosunku do inwestycji nie może być podstawą do decyzji odmownej, co ma związek z charakterem tej decyzji i celami, dla których jest wydawana. Przepisy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu nie może być zatem rozumiane jako swoiste referendum nad dopuszczalnością proponowanej inwestycji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 429/15). Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, a także postanowienia art. 136 K.p.a., w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest uchylenie wyłącznie decyzji organu drugiej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany jest uwzględnić powyższe wskazania Sądu. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 8