II SA/Ol 1018/23

Dnia 5 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2024 roku sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 10 października 2023r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz.U. 2023, poz. 775) i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (Dz.U. 2023, poz. 682) - po rozpatrzeniu zażalenia E.P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (PINB) z 2 sierpnia 2023 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności nadbudowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektonicznobudowlanego w 3 egzemplarzach, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, na cele budowlane; dwóch egzemplarzy projektu technicznego, dotyczące nadbudowy budynku gospodarczego położonego w środkowej części działki nr [...] w miejscowości F., gm. D. – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Argumentował, że nie ma wątpliwości co to kwestii, iż przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w sposób samowolny bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże organ bezsprzecznie nie ustalił daty dokonania w/w samowolnych robót, która determinuje tryb prowadzonego postępowania. Tylko bowiem jednoznaczne ustalenie daty powstania samowoli pozwoli organowi zastosować odpowiednią procedurę prawną. Postępowanie uproszczone legalizacyjne (art. 49f Pb), wprowadzone nowelizacją ustawy Prawo budowlane z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471), przeprowadza się gdy od samowolnej budowy minęło 20 lat. W innym przypadku zastosowanie ma art. 48 ustawy Prawo budowlane. Konkludował, że dla możliwości wszczęcia postępowania w trybie uproszonym bezsprzeczne konieczne jest ustalenie daty wykonania przedmiotowej nadbudowy. Zaś w niniejszej sprawie organ I instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego. A w związku z tym, że strona jest zainteresowania wszczęciem powyższej procedury oraz wskazuje na fakt, że budynek mógł zostać nadbudowany ponad 20 lat temu, powyższa kwestia winna zostać wyjaśniona i oceniona. W sprzeciwie pełnomocnik A.K. rozstrzygnięciu zarzucił: 1/ naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne uwzględnienie zażalenia E.P. z dn. 25.08.2023 oraz uchylenie postanowienia PINB w O. z dn. 2.08.2023 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.c. poprzez niezastosowanie i nieutrzymanie w mocy postanowienia PINB w O. z dn. 02.08.2023 wskutek błędnego przyjęcia, że nie została ustalona ponad wszelką wątpliwość data zakończenia samowoli budowlanej budynku gospodarczego należącego do E.P. na działce nr [...] w miejscowości F. gm. D., skoro data ta została ustalona już w ramach ostatecznego i prawomocnego postanowienia PINB w O. z dn. 08.07.2022, które to ustalenia są wiążące dla innych organów, 2/ naruszenie art. 8, art. 7, art. 75 k.p.a., 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 57 k.p.a. poprzez błędny wniosek, że nie została ustalona data zakończenia samowoli budowlanej; 3/ naruszenie art. 48 pkt 1 BudPrU oraz art. 48f ust. 5 BudPrU poprzez niezastosowanie oraz art. 48f ust. 1 PrBudU poprzez zastosowanie i prawidłowe wszczęcie postępowanie legalizacyjnego na podst. art. 48 PrBudU, przy jednoczesnym braku podstaw do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podst. art. 48 f PrBudU. Podał, że ustalenia co do daty zakończenia nadbudowy PINB oparł na spójnych i wiarygodnych zeznaniach świądów – obecnych i byłych współwłaścicieli działek, jak też wiarygodnych dokumentów. Dodał, że w niniejszej sprawie wydana zostało już postanowienie z dn. 8.07.2022, w którym PINB w O. gruntowanie zbadał kwestię okresu i daty wznoszenia samowoli budowlanej i ustalił ją na okres po 2021, prawdopodobnie 2004/2005. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.). Skarga (nie sprzeciw, o czymże poniżej) zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy odnieść się do dopuszczalności zastosowania instytucji sprzeciwu do postanowień kasatoryjnych. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16.02.2018 r., I OZ 130/18, OSP 2018/12, poz. 130, uznał, że przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w całości podzielić (zob. W. Piątek, Glosa do postanowienia NSA z 16.02.2018 r., I OZ 130/18, OSP 2018/12, s. 152 i n.). Argumentem przemawiającym za takim poglądem jest po pierwsze fakt, że ustawodawca w art. 64a p.p.s.a. wprost odnosi się tylko do decyzji (a nie postanowień) wydanych w oparciu o ten przepis (tj. art. 138 § 2 k.p.a.). Trzeba tutaj zauważyć również, że pozostałe przepisy p.p.s.a. wyraźnie rozróżniają decyzję od postanowienia (art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 51 p.p.s.a., czy w art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), (zob. J. Jagielski, J. Piecha, P. Pietrasz, Art. 64a, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2017, s. 425-426). Zatem ustawodawca nie traktuje na gruncie p.p.s.a. pojęć "postanowienie" i "decyzja" synonimicznie. Jedną zaś z zasad wykładni jest zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro zatem ustawodawca na gruncie p.p.s.a. rozróżnia pojęcia "postanowienia" i "decyzji", a jednocześnie w Dziale III Rozdziału 3a p.p.s.a. uregulował instytucję sprzeciwu wyłącznie od decyzji, czemu dał też jednoznacznie wyraz już w samym tytule rozdziału ("Sprzeciw od decyzji", a nie np. "Sprzeciw od decyzji lub postanowienia"), to zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można przepisów o sprzeciwie od decyzji kasatoryjnych stosować do postanowień kasatoryjnych. Są to na gruncie p.p.s.a. odmienne przedmioty zaskarżenia. Przy tym ilekroć ustawodawca na gruncie tej ustawy dopuszcza odniesienie (rozszerzenie) przepisów określających daną instytucję prawną na inną instytucję, czyni to w sposób wyraźny (zob. np. art. 64 § 3; art. 166, art. 167, art. 167a §1, art. 193, art. 198 , p.p.s.a.), w tym również na gruncie przepisów dotyczących sprzeciwu (zob. art.64b § 1 p.p.s.a.). Przepisy procesowe podlegają bowiem, z uwagi na swoje skutki, wykładni ścisłej, wobec tego do rozszerzenia zakresu normy danego przepisu p.p.s.a. konieczne jest wyraźnie dopuszczenie tego przez ustawodawcę, nie jest zaś to możliwe wyłącznie z uwagi na względy funkcjonalne. Godzi się też dodać, że o stosowaniu przepisów p.p.s.a. dotyczących sprzeciwu od decyzji do postanowień kasatoryjnych nie wspomina uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (zob. druk sejmowy VIII kadencji nr 1183, cz. XI), co wskazuje, że nie było to celem ustawodawcy. Wobec powyższego ’sprzeciw" rozpatrzony został jako skarga, co w niczym nie umniejszyło gwarancjom procesowym skarżącego. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie WINB z 10 października 2023r. uchylające postanowienie PINB w O. z 2 sierpnia 2023r. w przedmiocie nałożenia szeregów obowiązków związanych z legalizacją nadbudowy budynku gospodarczego położonego w środkowej części działki nr [...] w miejscowości F., gm. D. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jako powód organ powołał się na brak bezsprzecznego ustalenia daty dokonania samowoli w/w robót budowalnych, co w konsekwencji determinuje tryb postępowania w sprawie. Rzeczona konkluzja nie ma jednak jakiekolwiek odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Jako, że WIMB postanowieniem z 8 września 2022r. utrzymując w mocy postanowienie PINB w O. z 8 lipca 2022r. wstrzymujące nadbudowę budynku gospodarczego na części działki nr [...], F. zaakceptował ustalenia organu pierwszej instancji, że "Ponadto ustalono bezsprzecznie, że nadbudowa wykonana została około 2001-2003 roku". Fakt ów - bezsprzeczny w świetle materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności w świetle przesłuchań wielu świadków- WINB dostrzegł już w własnej decyzji z 15 października 2021r. uchylającej w całości decyzję PINB w O. z 13 sierpnia 2021r. w przedmiocie umorzenia postępowania rzeczonej samowoli i przekazującej sprawę organowi I instancji doi ponownego rozpatrzenia uznając w uzasadnieniu, że "wskazać należy, że zeznania wszystkich przesłuchanych świadków są spójne i zbieżne. Istnieje możliwość określona w przybliżeniu daty wykonania przedmiotowej nadbudowy". I takowa data właśnie została ustalona przez PINB w O. w postanowieniu z 2 sierpnia 2023r. i zaakceptowana przez WINB w skarżonym postanowieniu. I co istotniejsze owa konstatacja odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, jako, że z zgromadzonych w sprawie dowodów - w tym w szczególności przesłuchań wskazanych świadków- data wykonana samowolnych robót została ustalona. Fakt, że nie konkretyzuje ona daty dziennej wynika z wielu okoliczności, w tym w szczególności czasookresu ich dokonana. Jednakże w niczym nie uniemożliwia ona WINB rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, jak to uczynił PINB w O. Reasumując materiał dowodowy w sprawie przez organ I instancji został wyczerpująco zebrany i w pełni pozwala na merytoryczne rozstrzygniecie w sprawie, co czyni skarżone rozstrzygniecie kasatoryjne WINB całkowicie nieuzasadnionym. W rezultacie powyższego WINB orzekając naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., gdyż miast orzekać co do istoty zastosował kasatoryjne rozstrzygnięcie błędnie uznając, ze postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym i opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). ----------------------- Kancelaria Prawna Lumen, IX piętro, ul. Złota 59 00-120 Warszawa