II SA/Ol 102/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Beata Jezielska ( spr.) Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku letniskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. M. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwroty kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. R. M. wybudował budynek letniskowy na działce nr "[...]" w obrębie L. gmina D. i zawiadomił o zakończeniu budowy organ nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu podano, iż zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wskazano, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany przez R. M. na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w dniu "[...]" marca 2004r. Przedmiotowym pozwoleniem uwarunkowano przystąpienie do użytkowania budynku podłączeniem go do zewnętrznej sieci kanalizacji sanitarnej, a obecnie na terenie na którym znajduje się budynek brak jest takiej sieci, a nawet nie wydano dotychczas pozwolenia na jej budowę. Od decyzji tej odwołał się R. M. Podał, iż budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. W listopadzie 2005r. zakończono całość robót budowlanych umożliwiających wykorzystywanie obiektu do celów rekreacyjnych. Wskazał, iż zgodnie z projektem zagospodarowania działki, zatwierdzonym przez organ architektoniczno-budowlany, wybudowano przyłącze kanalizacyjne od budynku do studzienki rewizyjnej. Studzienka ta do czasu wykonania zbiorczej sieci kanalizacji gminnej może służyć za tymczasowy jednokomorowy szczelny zbiornik na ścieki bytowe, zaś po wykonaniu zbiorczej sieci stanie się przepływowym przykanalikiem, włączonym do tej sieci. Odwołujący się zarzucił, iż nie jest zasadne powoływanie się przez organ na brak uzbrojenia terenu w sieć kanalizacji sanitarnej, gdyż odwołujący się nie ma żadnego wpływu na wybudowanie takiej sieci. W tej sytuacji uzależniono działania inwestora od zaistnienia warunków, których spełnienie zależy od gminy, a nie od inwestora. W ocenie strony należało zatem dopuścić obiekt do czasowego wykorzystywania z zapisem obowiązku podłączenia go do zbiorczej sieci kanalizacji po jej wybudowaniu. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego budynki letniskowe są zaliczane do obiektów nie wymagających uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zatem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji winno dotyczyć sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy, a nie użytkowania budynku letniskowego. Ponadto wskazano, na fakt samowolnego wybudowania przez odwołującego się zbiornika na ścieki bytowe i konieczność wszczęcia w tym zakresie odrębnego postępowania. Jednocześnie wyjaśniono odwołującemu się, iż winien był zwrócić się do Starosty o zmianę decyzji w części dotyczącej wykonania tymczasowego zbiornika bezodpływowego, bądź złożyć odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej użytkowania obiektu po wykonaniu sieci kanalizacyjnej. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę wniósł R. M. W uzasadnieniu skargi strona ponownie powołała argumenty przytoczone w odwołaniu. Ponadto skarżący podniósł, iż nie można akceptować fikcji, której przykładem jest skarżona decyzja, aby inwestor który wybudował legalnie budynek nie mógł skorzystać z możliwości czasowego w nim zamieszkiwania z tego powodu, iż gmina nie realizuje zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podał, iż bezzasadne jest twierdzenie organu odwoławczego, iż sprzeciw winien dotyczyć zawiadomienia o zakończeniu budowy, a nie jego użytkowania, gdyż organ nadzoru budowlanego nie może kwestionować faktycznie zrealizowanych i zakończonych robót budowlanych przewidzianych zakresem projektu technicznego, zatwierdzonego stosowną decyzją. Zakwestionował także stwierdzenie, iż wybudowany jednokomorowy zbiornik na ścieki bytowe jest samowolą budowlaną, skoro projekt techniczny przewidywał jego wybudowanie. Podniósł także, iż kuriozalne jest wskazanie na możliwość domagania się przez skarżącego zmiany pozwolenia na budowę, gdyż spowodowałoby to naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym w ocenie skarżącego budynek winien być dopuszczony do użytkowania z zapisaniem obowiązku podłączenia go do sieci kanalizacyjnej po jej wybudowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, iż w zatwierdzonym projekcie budowlanym brak jest projektu wraz z obliczeniami zbiornika na ścieki bytowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, póz. 414 ze zm.) określa wymogi, których spełnienie jest niezbędne celem przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę. Zgodnie z generalną zasadą wystarczające jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi zakończenia budowy, a tylko w przypadkach określonych przepisami prawa inwestor musi uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu. Przy czym w przypadku obowiązku zawiadomienia organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy organ ten może w terminie 21 dni od jego otrzymania zgłosić sprzeciw w drodze decyzji. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego uzasadnił wniesienie sprzeciwu brakiem podłączenia budynku do zewnętrznej sieci kanalizacji sanitarnej, czym - jak wskazano - było uwarunkowane pozwolenie na budowę. Z kolei organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną tylko z tego względu, iż sprzeciw winien dotyczyć zakończenia budowy, a nie przystąpienia do użytkowania obiektu, a ponadto uznał, iż inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, wykonując zbiornik na ścieki bytowe. W ocenie sądu obie decyzje są wadliwe. Z akt sprawy wynika, iż faktycznie decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, wydana przez Starostę w dniu "[...]", zawiera stwierdzenie, iż warunkiem przystąpienia do użytkowania obiektu jest podłączenie budynku do zewnętrznej sieci kanalizacji sanitarnej. Zważyć jednak należy, iż integralną częścią pozwolenia na budowę jest projekt budowlany, który podlega zatwierdzeniu w tymże pozwoleniu (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego). W projekcie technicznym przedmiotowego obiektu, zatwierdzonym przez organ architektoniczno-budowlany, przewidziano zaś podłączenie budynku do studzienki rewizyjnej jako I etap inwestycji, a docelowo do projektowanej zbiorczej sieci kanalizacji, zaś w opisie technicznym - odprowadzenie ścieków bytowo-gospodarczych do szczelnego zbiornika. W świetle tych zapisów projektu budzi zatem także uzasadnione wątpliwości stwierdzenie organu odwoławczego, iż wybudowanie szczelnego zbiornika na ścieki stanowi samowolę budowlaną. Ponadto uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej tylko z tego względu, iż sprzeciw winien dotyczyć zakończenia budowy, a nie przystąpienia do użytkowania obiektu jest także chybione. Organ pierwszej instancji powołał bowiem właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 54 Prawa budowlanego, zaś sprzeciw organu nadzoru budowlanego wydany w tym trybie uniemożliwia przystąpienie do użytkowania obiektu. Zatem istotną treścią rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie powołanego przepisu jest wyrażenie sprzeciw, zaś niewłaściwe sformułowanie jego zakresu samo w sobie nie powoduje naruszenie prawa. Takie naruszenie ma miejsce dopiero wtedy, gdy brak jest przesłanek do wydania decyzji o sprzeciwie. Natomiast w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga kwestia rozbieżności pomiędzy treścią pozwolenia na budowę a zatwierdzonym projektem budowlanym. Zważyć bowiem należy, iż wprawdzie tryb postępowania określony w art. 54 Prawa budowlanego wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko w przypadku zgłoszenia sprzeciwu, to jednak jeżeli organ nadzoru budowlanego dojdzie do przekonania, iż istnieje podstawa do zgłoszenia takiego sprzeciwu, to decyzja administracyjna w tym przedmiocie musi spełnić wymogi określone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. O ile zatem istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do okoliczności sprawy, to organ rozstrzygający winien je najpierw wyjaśnić. Skoro w niniejszej sprawie wątpliwości budzi treść decyzji o pozwoleniu na budowę, to należało podjąć działania celem wyjaśnienia tej okoliczności. Przy czym jeżeli wyjaśnienie tej kwestii wykracza poza kompetencje organu orzekającego w niniejszej sprawie, to należało rozważyć możliwość uzyskania wykładni decyzji od organu, który ją wydał, w trybie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie podmiotem uprawnionym do żądania takiej wykładni jest jedynie strona, bądź organ egzekucyjny, lecz zgodnie z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego organ może zobowiązać inwestora do przedłożenia dodatkowych dokumentów. Należało zatem rozważyć możliwość zobowiązania strony do zwrócenia się do właściwego organu o wykładnię przedmiotowego pozwolenia na budowę. Ponadto organ nie rozważał, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego, a mianowicie przystąpienie do użytkowania budynku przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (skoro -jak wynika z projektu - podłączenie budynku do zbiorczej sieci kanalizacyjnej ma być kolejnym etapem inwestycji). W takim wypadku istniałaby bowiem możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organ winien stać nie tylko na straży praworządności, ale także dążyć do jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dopóki zatem strona działa zgodnie z prawem, to nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji, wynikających z faktu iż rozstrzygnięcie organu architektoniczno-budowlanego jest niejasne i budzi uzasadnione wątpliwości. Wobec powyższego w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.