II SA/Ol 102/22

Dnia 10 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 roku sprawy ze skargi O. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że O.S. (dalej jako: strona lub skarżąca), na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] r., wydanej z upoważnienia Prezydenta przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu (dalej jako: organ I instancji) posiadała do dnia 31 grudnia 2021 r., zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w ciągu drogi gminnej nr [...] w O. przy ul. [...], poprzez umieszczenie kiosku handlowego, o powierzchni rzutu poziomego 7,03 m2. Kontrola pasa drogowego przeprowadzona 18 stycznia 2021 r. potwierdziła obecność kiosku, po upływie ważności zezwolenia. Pismem z 27 stycznia 2021 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia ww. pasa drogowego. Poinformowano, iż postępowanie dotyczy okresu od 1 stycznia 2021 r. oraz o oględzinach, planowanych na dzień 23 lutego 2020 r. Następnie, decyzją z dnia [...] r. organ I instancji, wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 1 518, 50 zł za zajęcie opisanego pasa drogowego w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 23 lutego 2021 r., z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu opisano stan faktyczny sprawy i wskazano, że kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego strona uzyskała od dnia 24 lutego 2021 r. (na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r.), co oznacza, iż w okresie 1 stycznia - 23 lutego 2021 r. zajmowała pas drogowy bez zezwolenia. W odwołaniu strona nie kwestionowała faktu zajęcia pasa drogowego po upływie ważności zezwolenia. Wyjaśniła, że wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia wysłała 22 grudnia 2020 r. listem zwykłym. Wskazała, iż padła ofiarą zaniedbania Poczty Polskiej, która nie doręczyła listu, który zawierał prośbę o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przyznała, iż jej zaniedbaniem było wysłanie wniosku zwykłym listem, lecz (w związku ze stanem epidemii) nie miała możliwości złożenia pisma w biurze podawczym organu, a ponadto działała wówczas w wielkim zdenerwowaniu związanym z chorobą matki i wyjazdem do K. Po powrocie przebywała na kwarantannie oraz na zwolnieniu lekarskim. Wyjaśniła, iż dopiero w lutym mogła złożyć wniosek, po tym jak wcześniej telefonicznie dowiedziała się, że do ZDZIT nie wpłynął jej wniosek nadany listem zwykłym. Podała, iż przez ostanie 10 lat składała podania na czas przez biuro podawcze. Podniosła, iż kwota 1500 zł jest dla niej za duża, gdyż pomaga w utrzymaniu swojej matki na Ukrainie. Decyzją z dnia [...] r., będącą przedmiotem zaskarżenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ II instancji), na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2021, poz. 1376 z późn. zm., dalej jako: u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. DzU z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przytoczyło treść art. 40 ust.1 - 3 oraz ust. 12 u.d.p., wskazując na związany charakter decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej. Wyjaśniło, że odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Obojętnie jest z jakich przyczyn doszło do zajmowania pasa z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu. Kolegium przyjęło przy rozstrzyganiu powierzchnię zajętego pasa oraz okres zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia ustalone przez organ I instancji, których strona nie kwestionowała. Stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa została zastosowana prawidłowo. Wynika ona z Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...]r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Miasta, których zarządcą jest Prezydent, gdzie w § 4 wskazano, iż w przypadku zajęcia drogi gminnej przez obiekt budowalny dzienna stawka wynosi 0,40 zł za 1 m2 zajętej powierzchni. Odnosząc się do treści odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie uzyskania zezwolenia jest postępowaniem wnioskowym. Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1264), wniosek taki powinien być złożony przed planowanym zajęciem. Wniosek strony jest niezbędnym, sformalizowanym i bardzo istotnym elementem postępowania, którego w przedmiotowej sprawie zabrakło. W skardze do tutejszego Sądu skarżąca powieliła wnioski i wyjaśnienia zawarte w odwołaniu. Ponownie wskazała, że w oczekiwaniu na załatwienie wniosku z dnia 22 grudnia 2020 r., wysłanego listem zwykłym, wpłaciła należność za styczeń i luty, po 50 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Problematyka nakładania kar za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia została uregulowana w art. 40 ust. 12 u.p.d., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Należy przyznać rację organowi II instancji, że decyzja, o której mowa w przytoczonym przepisie ma charakter związany. Warunkiem nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi jest stwierdzenie, że wcześniej pas drogowy był zajmowany na podstawie zezwolenia zarządcy drogi i mimo upływu terminu określonego w tym zezwoleniu nadal jest zajmowany. Nałożenie kary jest w takim przypadku obligatoryjne, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu: "zarządca drogi wymierza". Okolicznościami istotnymi, podlegającymi ustaleniu w postępowaniu w sprawie nałożenia takiej kary są zatem: zajęcie pasa drogowego, posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, którego termin ważności upłynął, brak zezwolenia na zajęcie tego pasa na kolejny okres, powierzchnia zajętego pasa drogowego oraz liczba dni zajmowania pasa drogowego. (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1572/21, publ. Lex nr 3263724). Wszystkie wymienione okoliczności zostały w niniejszej sprawie prawidłowo ustalone i nie były przez stronę kwestionowane. Oznacza to, iż organy orzekające w sprawie miały podstawy do wymierzenia przedmiotowej kary. Jednakże, ustalenia faktyczne w tym zakresie, w ocenie Sądu, nie są wystarczające do merytorycznego rozpoznania sprawy, a podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ( art. 134 § 1 p.p.s.a.) stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie pominęły bowiem, że kara za zajęcie pasa drogowego jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a. Zatem, do postępowań prowadzonych w trybie art. 40 ust. 12 u.p.d. mają zastosowanie unormowania zawarte w Dziale IVa k.p.a. (wyrok NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 587/21 publ. CBOSA). Organ I instancji i Kolegium w ogóle nie odniosły się do stosowania przepisów zamieszczonych w tym dziale. Organy nie dokonały w sprawie żadnych ustaleń i oceny w tym zakresie, co czyniło przedwczesnym wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 189a § 1 k.p.a. zasadą jest, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy ww. działu IVa. Wyjątek od tej zasady został ustanowiony w art. 189a § 2 k.p.a. zgodnie z którym, w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Natomiast, stosownie do art. 189f § 1 § k.p.a. organ odstępuje od nałożenia kary i poprzestaje na pouczeniu strony w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, organ stwierdza, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ jest wówczas zobligowany do poprzestania na pouczeniu strony, co zgodnie z zasadą proporcjonalności stanowi działanie adekwatne do okoliczności sprawy. Po drugie, doszło do realizacji celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna w innym postępowaniu, w którym za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. (art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.). W takim przypadku organ jest zobligowany do poprzestania na pouczeniu strony. Powyższe cele mogą być osiągnięte również w wyniku wyznaczenia stronie przez organ terminu do usunięcia naruszenia prawa lub powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa (art. 189f § 2 k.p.a.). Wyznaczenie takiego terminu jest fakultatywne. Jeżeli jednak strona w wyznaczonym terminie przedstawiła żądane dowody, to organ jest zobligowany do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca zajmowała pas drogowy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, które było ważne do 31 grudnia 2020 r. Bezsporne jest i to, że od 24 lutego 2021 r. uzyskała ona kolejne zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, a tym samym zaprzestała naruszenia prawa. Zatem, rozważenia wymagała kwestia ewentualnego odstąpienia od wymierzenia kary. Należy zważyć, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jak się wyjaśnia w doktrynie, jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc bezsporne i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje w ogóle podstawa (potrzeba) do odstępowania od nałożenia kary. Dopiero w następnej kolejności, można rozważać wagę naruszenia prawa i jego skutki. Oznacza to, że sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego sankcjonowanego bezwzględnie karą pieniężną, nie może wykluczać uznania naruszenia prawa za znikome. Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się natomiast stopnie naruszenia prawa takie jak: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne oraz naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenia prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Ponadto, zważyć należy, iż ze względu na to, że przesłanki wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu ważności zezwolenia oraz sposób wyliczenia kary zostały uregulowane w art.40 ust.12 u.d.p. i art.40 ust. 4 u.d.p., w odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego nie ma zastosowania art. 189d k.p.a. Nie oznacza to jednak, że treść art. 189d pkt 1 k.p.a. nie może być pomocna przy ustaleniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa i jego ewentualnej znikomości. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) niedopełnionego obowiązku (naruszonego zakazu) oraz wagę niedopełnienia/naruszenia rzeczonego obowiązku/zakazu (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Ponadto, zdaniem przedstawicieli doktryny ocena czy waga naruszenia jest znikoma, powinna być dokonana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a., zaś przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (czyli zaprzestanie niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu jako zachowania ciągłego, trwałego lub powtarzalnego, polegającego na działaniu lub zaniechaniu), może być spełniona także po wszczęciu postepowania aż do dnia wydania decyzji administracyjnej.(zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2019 – do art. 189f k.p.a.). Zatem, bezwzględny charakter kary nie może determinować oceny wagi popełnionego naruszenia. Kwestie te zostały przez organy zupełnie pominięte, mimo że strona w toku postępowania wielokrotnie podkreślała incydentalny charakter sytuacji, w której doszło do złożenia wniosku o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie uwzględniając wprowadzonych do k.p.a. regulacji, organ odwoławczy nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., gdyż nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego i nie dokonał wszechstronnej jego oceny. Uchybienia te powodują, iż rozstrzygnięcie o wymierzeniu kary pieniężnej było przedwczesne. Trzeba mieć bowiem na względzie, że z treści art. 189f k.p.a. wynika obowiązek, a nie jedynie możliwość oceny przez organ przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wyjaśnić okoliczności faktyczne dotyczące zajmowania przez skarżącą przedmiotowego pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 1 stycznia do 23 lutego 2021 r., a w szczególności od kiedy go zajmuje na podstawie kolejnych zezwoleń, czy wcześniej składała wnioski o przedłużenie zezwolenia w przepisanym terminie, czy strona miała możliwość złożenia wniosku w biurze podawczym organu I instancji, czy rzeczywiście dokonała opłaty za zajęcie pasa drogowego w styczniu i w lutym 2021 r. O ile to możliwe, należy też ustalić, czy skarżąca dowiadywała się telefonicznie o tym, w jaki sposób załatwiono jej wniosek z dnia 22 grudnia 2020 r. Dopiero po dokonaniu wymienionych ustaleń będzie możliwe dokonanie oceny, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym na wniosek Kolegium, przy braku sprzeciwu ze strony skarżącej, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Sąd, nie przesądzając o wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a.