II SA/Ol 1026/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku G.K. (zwanego dalej: inwestorem) z dnia 9 października 2015r. o ustalenie warunków zabudowy, Wójt Gminy decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] obr. [...], gmina E. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 59 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 54 i art. 56 w zw. z art. 64, 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015r . poz. 199 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po przesłaniu projektu decyzji do uzgodnienia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej zwany RDOŚ) postanowieniem z dnia [...] odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazano, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Mazur. z 2011 r. Nr 74, poz. 1295 ze zm.) zwanej dalej: uchwałą Nr VII/126/11, jak również nie ma możliwości zastosowania do niej odstępstw zawartych w uchwale Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr XXXVII/754/14 z dnia 26 maja 2014r. zmieniającej uchwałę Nr VII/126/11 z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Mazur. z 2014 r., poz. 2257) zwanej dalej: uchwałą Nr XXXVII/754/14. Stwierdzono, że skoro wnioskowana inwestycja okazała się niezgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., odmówiono ustalenia warunków zabudowy. Od tej decyzji B.K. (zwany dalej: skarżącym) wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu poprzez niedoręczenie postanowienia RDOŚ z dnia [...], na które przysługiwało zażalenie. Skarżącemu nie wyznaczono również terminu do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co uniemożliwiło mu zapoznanie się ze sporządzona przez organ analizą funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. Zarzucono także naruszenie przepisów uchwały Nr XXXVII/754/14. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że teren planowanej inwestycji znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego i w tej sytuacji projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został przesłany do uzgodnienia przez RDOŚ. Postanowieniem z dnia [...] RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Postanowienie to zostało doręczone inwestorowi, który nie złożył na nie zażalenia. Postanowienie to nie zostało natomiast doręczone skarżącemu, jednak z uwagi na treść art. 53 ust. 5 u.p.z.p. pozostaje to bez wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem postanowienie RDOŚ mogło być zaskarżone wyłącznie przez inwestora. Podkreślono również, że wyłączona została możliwość kontroli przez organ prowadzący postępowanie główne postanowień podejmowanych w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez organ uzgadniający oznacza, że nie można ustalić dla planowanej inwestycji warunków zabudowy. Na powyższą decyzję B.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia obu decyzji i ustalenia warunków zabudowy terenu dla planowanej inwestycji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1651) dalej jako: u.o.p., z którego nie można wywieść, że ustalenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego mają moc wiążącą przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a zatem aby norma ta stanowiła przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.; - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, podczas gdy przepisy dotyczące wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego nie mają mocy wiążącej przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a zatem norma ta nie stanowi przepisu odrębnego; - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy przy spełnieniu wszystkich przesłanek niezbędnych do jej wydania; - art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) dalej jako: k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie pełnej analizy stanu faktycznego sprawy w oparciu o obowiązuję przepisy prawa. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodność z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oznacza zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Wprawdzie uchwała Nr VII/126/11 Sejmiku Województwa jest aktem prawa miejscowego i zawiera regulacje z zakresu ochrony przyrody, jednak okoliczność ta nie przesądza o tym, że jej przepisy stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, że uchwała Nr VII/126/11 stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa i na podstawie art. 24 ust. 1 u.o.p. może wprowadzać na obszarze chronionego krajobrazu wymienione w tym przepisie zakazy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015r . poz. 199 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p. Z przepisów tej ustawy wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie z treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w art. 53 ust. 4 pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z akt sprawy wynika, że planowana na działce nr [...] obr. [...], gmina E. inwestycja znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego, a zatem decyzja o warunkach zabudowy dla tego terenu mogła zostać wydana dopiero po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska planowanej inwestycji. Z celu uzgadniania, wprowadzonego do postępowania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy wynika, iż kończące proces uzgadniania postanowienie dotyczące uzgodnienia, stanowi formę zajęcia stanowiska przez inny organ w postępowaniu o wydanie decyzji administracyjnej. Uzgodnienie, poprzedzające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, zawiera ocenę prawną planowanego do realizacji przedsięwzięcia dokonaną przez organ administracji, który wypowiada się w ramach właściwych mu kompetencji. Poprzez uzgodnienie organ administracji wypowiada się o tym, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia stosownie do proponowanych warunkach zabudowy nie pociągnie za sobą naruszenia przepisów, których stosowanie leży we właściwości rzeczowej organu uzgadniającego, a wykracza poza właściwość rzeczową organu administracji właściwego do ustalenia warunków zabudowy. Uzgodnienie stanowi zatem ocenę, czy zmiany będące następstwem realizacji proponowanych warunków zabudowy nie doprowadzą do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie, po otrzymaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia, RDOŚ postanowieniem z dnia [...] odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, która znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego. Wykazano, że inwestycja stoi w sprzeczności z zapisami § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego oraz nie ma możliwości zastosowania w stosunku do niej odstępstw zawartych w uchwale Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr XXXVII/754/14 z dnia 26 maja 2014r. zmieniającej uchwałę Nr VII/126/11 z dnia 24 maja 2011r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego. Należy zauważyć, że na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego obowiązują zakazy zawarte w uchwale Nr VII/126/11. Stosownie do zapisu § 5 ust. 1 pkt 8 tej uchwały wprowadzony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się tymczasem w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora Ełckiego. Zgodnie z treścią § 5 ust. 5 uchwały Nr VII/126/11, powyższy zakaz nie dotyczy: 1) przypadku, gdy jedynym zbiornikiem wodnym, w stosunku do którego odległość lokalizowanego obiektu budowlanego nie przekracza 100 m, jest urządzenie wodne w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne o powierzchni do 0,5 ha wykonane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego; 2) terenów rekreacji w formie bulwarów, parków, terenów zieleni wraz z infrastrukturą techniczną i obiektami małej architektury położonych w granicach administracyjnych miast; 3) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których przed wejściem w życie niniejszej uchwały uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane; 4) uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających; 5) budowy nowych oraz odbudowy, nadbudowy i rozbudowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy: a) na tej działce, albo b) na działce bezpośrednio przylegającej w przypadku, gdy odległość zabudowy od brzegów wód na tej działce jest mniejsza niż odległość zabudowy od brzegów wód na działce, na której lokalizowany, odbudowywany, nadbudowywany lub rozbudowywany jest obiekt budowlany; 6) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej o obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym obiekty służące agroturystyce, pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód; 7) lokalizowania obiektów budowlanych niezbędnych do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani na wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenach dostępu do wód publicznych oraz realizacji infrastruktury technicznej na potrzeby tych terenów; 8) lokalizowania ścieżek rowerowych, ciągów pieszych oraz infrastruktury technicznej i obiektów małej architektury służących utrzymaniu porządku. Sąd podzielił stanowisko orzekających w tej sprawie organów, że planowana na działce nr [...] inwestycja narusza zakaz wynikający z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr VII/126/11, jak również nie zostały spełnione przesłanki dopuszczające wyjątek od tej zasady uregulowane w § 5 ust. 5 tej uchwały. Teren planowanej inwestycji nie znajduje się ani na obszarze zwartej zabudowy, ani nie stanowi uzupełnienia zabudowy czy budowy nowych oraz odbudowy, nadbudowy i rozbudowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu u.p.z.p. Również pozostałe wyjątki od zakazu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr VII/126/11, w rzeczonej sprawie nie zaistniały. Wobec tego organy obu instancji zasadnie uznały, że planowana inwestycja jest niezgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie ochrony przyrody i odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Odnośnie zarzutu, iż postanowienia uchwały Nr VII/126/11 nie stanowią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przepisów odrębnych, z którymi powinna być zgodna decyzja o warunkach zabudowy, należy wyjaśnić, że zgodność z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oznacza zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisami odrębnymi mogą być także akty prawa miejscowego, które w myśl art. 87 i 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 943/06, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała Nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego jest aktem prawa miejscowego i zawiera regulacje z zakresu ochrony przyrody. Należy zauważyć, że uchwała Nr VII/126/11 nie dotyczy sporządzenia planu ochrony dla parku krajobrazowego, lecz wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 23 ust. 2 u.o.p., zgodnie z którym, wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Jednym z zakazów wskazanych w art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a u.o.p. jest zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr VII/126/11 wprowadzony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, a zatem są to w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przepisy odrębne, z którymi musi być zgodna decyzja o warunkach zabudowy. Nadto w ocenie Sądu bezzasadne pozostają zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych, gdyż organ II instancji orzekając w przedmiotowej sprawie zachował wszystkie zasady wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 7 i 77 k.p.a. organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały jego rzetelnej oceny (art. 80 k.p.a.). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.