II SA/Ol 1027/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego postanawia odrzucić skargę Postanowieniem z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie z dnia "[...]" wydane z upoważnienia Zarządu Powiatu przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia robót w pasie drogowym drogi powiatowej Nr "[...]" . Na powyższe postanowienie Kolegium w ustawowym terminie została wniesiona przez Zarząd Dróg Powiatowych, skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, podnosząc, że Zarząd Dróg Powiatowych nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Tak więc w myśl powołanego przepisu legitymację skargową określono przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacja materialna) oraz wskazanie podmiotów, które, mimo braku takiego interesu, są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacja formalna). Obok prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich zalicza się do nich także organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób z zastrzeżeniem jednak, że brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja materialna wymaga natomiast stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (wyrok NSA z 3 czerwca 1996r., II SA 74/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 89). W postępowaniu sądowoadministracyjnym interes prawny może być oparty także na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego. Natomiast, osoba lub podmiot nie mający interesu prawnego nie mogą poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych działał z upoważnienia Zarządu Powiatu jako organ wydający postanowienie w pierwszej instancji. Realizował więc uprawnienia powiatu mające charakter władczy, ze sfery tzw. imperium. W związku z tym organ ten, czy też jednostka organizacyjna, którą organ ten zarządza (Zarząd Dróg Powiatowych) nie posiadał legitymacji materialnej do wniesienia skargi, wynikającej z interesu prawnego rozumianego jako istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem. Ponadto należy przywołać w niniejszej sprawie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 lutego 2005r. (OSK 1017/04), w którym stwierdził on, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako – osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego ( o ile w konkretnej sprawie on występuje) w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej zatem sytuacji jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego czyli w przedmiotowej sprawie Zarząd Dróg Powiatowych, nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji (lub postanowienia) do sądu administracyjnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03). Wobec tego skarga wniesiona przez podmiot, który z zasady nie może mieć legitymacji skargowej (organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji), podlega odrzuceniu, ponieważ jest niedopuszczalna (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005r., OPS 1/2004, Lex Polonica nr 38178988, ONSA i WSA 2005/4 poz. 62). Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.