II SA/Ol 1028/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi I. i K. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących I. i K. R. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr "[...]" obr. "[...]" w O. przy ul. P. "[...]". W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek I. R. i K. R. zostało wszczęte postępowanie w sprawie przyjętego zgłoszenia na realizację przydomowej oczyszczalni ścieków i podczas pierwszej wizji lokalnej stwierdzono, iż nie zostało wykonane odpowietrzenie drenażu od strony osadnika gnilnego , co było niezgodne ze sztuka budowlaną. Podczas kolejnych oględzin stwierdzono, iż wykonano wentylację osadnika gnilnego, a nadto inwestor przedstawił opinię techniczną sporządzoną przez osobę uprawnioną, z której wynika, że oczyszczalnia spełnia warunki techniczne i jest usytuowana na działce zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. Wobec powyższego postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania I. i K. R., decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na uchybienia proceduralne polegające na niezapewnieniu wnioskodawcom czynnego udziału w postępowaniu oraz podniósł, że organ nie wyjaśnił, czy przedmiotowa inwestycja nie wymagała przed dokonaniem zgłoszenia uzyskania odpowiednich pozwoleń i uzgodnień, a także decyzji o warunkach zabudowy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr "[...]" obr. "[...]" w O. przy ul. P. "[...]". W uzasadnieniu organ przywołał argumenty podniesione we wcześniejszej decyzji własnej a nadto wskazał, że kolejna wizja lokalna z udziałem stron potwierdziła wykonanie obiektu zgodnie z przyjętym zgłoszeniem. Co prawda inwestorka H.B. nie wyraziła zgody na wejście wnioskodawców na teren jej nieruchomości, ale mieli oni prawo ustosunkować się do sprawy i z prawa tego skorzystali, wnosząc o dokonanie pomiaru odległości po odkryciu rur drenażu oraz o wystąpienie do Powiatowego Inspektora Sanitarnego o sporządzenie opinii, czy sporna oczyszczalnia może być usytuowana na działce "[...]". Odnosząc się do wniosku strony organ podniósł, że odległości oczyszczalni ścieków od granicy działki i od studni zostały przedstawione w opinii technicznej z dnia 9.10.2007r. opracowanej przez mgr inż. Z. Z., wobec czego nie jest zasadne ponowne przeprowadzanie tego dowodu, zwłaszcza, że strona nie wykazała, że dane zawarte w opinii są nieprawdziwe. W toku postępowania organ zwrócił się do Urzędu Miasta O. i uzyskał informację, że H.B. wraz ze zgłoszeniem złożyła wszystkie dokumenty i materiały wymagane przez art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W chwili dokonania zgłoszenia teren nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia nowego planu z dnia 30.05.2007r. są obowiązujące wyłącznie dla zamierzeń realizowanych po dacie przyjęcia planu. Organ wskazał, że w chwili przyjmowania zgłoszenia inwestor nie był zobowiązany do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani wypisu z planu miejscowego. Obowiązek ustalenia czy planowany obiekt narusza przepisy prawa, w przypadku zgłoszenia, spoczywa na organie rozpatrującym zgłoszenie. Jeśli doszło do naruszenia prawa to organ wnosi sprzeciw, a w rozpoznawanej sprawie sprzeciw nie został wniesiony i zgłoszenie zostało przyjęte w dniu 27 marca 2006r. W toku postępowania organ zwrócił się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni o nadesłanie informacji, czy przed dokonaniem zgłoszenia wymagane było uzyskanie pozwoleń, uzgodnień lub opinii tych organów i czy inwestor zwracał się o ich uzyskanie. W odpowiedzi otrzymał informację, że przed dokonaniem zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie są wymagane uzgodnienia z organami inspekcji sanitarnej i ochrony środowiska, a MZDMiZ poinformował, że H. B. zwracała się o zezwolenie na zajęcie terenu działki "[...]" z powodu planowanych prac , ale ponieważ działka ta nie wchodziła w skład pasa drogowego drogi publicznej, wniosek został przesłany do Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta O. Ponadto organ wskazał, że w toku postępowania nie zostały potwierdzone zarzuty dotyczące niezgodności wybudowanej oczyszczalni z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z § 37 tego rozporządzenia, przepływowe, szczelne osadniki podziemne, stanowiące część przydomowej oczyszczalni ścieków gospodarczo-bytowych, służące do wstępnego ich oczyszczania, mogą być sytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie budynków jednorodzinnych, pod warunkiem wyprowadzenia ich odpowietrzenia przez instalację kanalizacyjną co najmniej 0,6m powyżej górnej krawędzi okien i drzwi zewnętrznych budynku. W rozpoznawanej sprawie osadnik gnilny znajduje się 12 metrów od budynku mieszkalnego i 7,5m od granicy działki, a jego odpowietrzenie wyprowadzone zostało ponad dach budynku. Natomiast w myśl § 31 ust.1 pkt 4 rozporządzenia, odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić, licząc od osi studni, co najmniej 30m do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód. W omawianym przypadku odległość ta wynosi 30m. Pozostałe podnoszone przez wnioskodawców naruszenia przepisów rozporządzenia nie mogły mieć miejsca, gdyż dotyczą inwestycji innego rodzaju. Na podstawie powyższych ustaleń organ I instancji uznał, że przy budowie oczyszczalni nie doszło do naruszenia przepisów, co uzasadniało umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W odwołaniu od powyższej decyzji K. i I. R. wnieśli o jej zmianę lub uchylenie zarzucając, iż stronami postępowania na podstawie art. 28 Prawa budowlanego powinni być wszyscy właściciele lokali znajdujących się w budynku, ponieważ wszyscy oni znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Podnieśli ponadto, że zgłoszenie przyjął Prezydent Miasta, który w ich ocenie jest stroną postępowania oraz, że inwestycja wymagała decyzji o warunkach zabudowy. Podnieśli także, że nie została zachowana 30-metrowa odległość przewodów rozsączających od studni, ale z uwagi na fakt, iż inwestor zabrania im wstępu na teren jego nieruchomości, nie byli w stanie przeprowadzić jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego ich stanowisko i dlatego zwrócili się o sprawdzenie tej okoliczności przez organ nadzoru budowlanego. Wskazali także, iż opinia techniczna, na którą powołuje się organ, oparta została na oświadczeniu inwestora, dlatego podważają jej prawidłowość. Wskazali także, że ich zdaniem tego rodzaju budowa powinna być poprzedzona badaniami geologicznymi i geotechnicznymi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że doszło do skutecznego zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, nie były wymagane żadne uzgodnienia z organami inspekcji sanitarnej i ochrony środowiska, co jednoznacznie wynika z przesłanych przez te organy odpowiedzi na zapytanie organu I instancji, a to z kolei skutkuje ustaleniem, że przedmiotowa oczyszczalnia funkcjonuje na podstawie zgłoszenia przyjętego zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Inwestycja nie narusza też warunków technicznych, ponieważ fakt zachowania wymaganych przepisami rozporządzenia odległości wynika z opinii technicznej opracowanej przez mgr inż. Z. Z. Ponadto organ wskazał na czynny udział stron w toczącym się postępowaniu. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. I. R. i K. R. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 7 kpa poprzez wydanie przez organ wyższego stopnia decyzji bez uprzedniego dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności przez właściwe określenie rodzaju budynku zamieszkanego przez strony (jedno- czy wielorodzinny) i właściwe określenie wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2 kwietnia 2002r. odległości oczyszczalni do granicy działki i studni; naruszenie art. 75 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z ponownego pomiaru odległości, mimo podnoszenia przez skarżących, iż odległości wskazane w opinii technicznej nie odpowiadają rzeczywistości oraz poprzez zaniechanie zwrócenia się do PPIS o informację, czy przydomowa oczyszczalnia ścieków może być usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie studni, podając szczegóły sprawy, o co wnosili skarżący; naruszenie art. 77 kpa, poprzez przytoczenie przez organ odwoławczy jedynie argumentów podniesionych przez organ I instancji oraz naruszenie § 3 pkt 4 lit.a, pkt 9 oraz § 4 pkt 1, § 30, § 31 ust.1 pkt 4, § 37 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez bezzasadne uznanie, że w opinii technicznej odległości określone zostały dokładnie, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że przydomowa oczyszczalnia ścieków została zrealizowana zgodnie z warunkami technicznymi. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 13 marca 2010r. skarżący podnieśli dodatkowo zarzut naruszenia art.5 ust.1 pkt 1 lit. d i pkt 9 ustawy Prawo budowlane, gdyż wybudowany obiekt nie spełnia wymogów przewidzianych w tych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Kryterium legalności (zgodności z prawem) powoduje, że sąd administracyjny może wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./ - dalej jako p.p.s.a.). W zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Stosując powyższe kryteria do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, wykonując zalecenia organu odwoławczego i uwzględniając wnioski skarżących, otrzymał informacje dotyczące braku obowiązku uzyskania ewentualnych uzgodnień przed zgłoszeniem budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, zarówno od organów inspekcji sanitarnej jak i organów ochrony środowiska oraz z Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni. Podnieść należy, że prawidłowość przyjęcia zgłoszenia nie podlega ocenie organów nadzoru budowlanego. Jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie to oznacza to, iż roboty budowlane nim objęte mogą być legalnie podjęte. Oczywiście przy założeniu, że chodzi o inwestycję podlegające tej formie reglamentacji, a nie pozwolenia na budowę. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do badania legalności przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 463/09). Zatem sprawdzenie czy inwestycja objęta zgłoszeniem nie narusza przepisów prawa poddana jest ocenie organu, który to zgłoszenie przyjmuje i w przypadku naruszenia przepisów - obliguje ten organ do wniesienia sprzeciwu, w przeciwnym wypadku - do przyjęcia zgłoszenia. W rozpoznawanej sprawie zgłoszenie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków zostało przyjęte przez organ architektoniczno – budowlany, tak więc organ nadzoru budowlanego nie mógł kwestionować legalności tego działania. Zatem zarzut skargi odnoszący się do rodzaju budynku zamieszkiwanego przez strony, obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i zarzut podniesiony w piśmie procesowym z dnia 13 marca 2010r. dotyczący spełnienia przez obiekt budowlany warunków higienicznych, zdrowotnych oraz ochrony środowiska i poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mógł zostać uznany za zasadny w odniesieniu do zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego. Natomiast ocenie tych organów w toku prowadzonego postępowania podlegała prawidłowość zrealizowania inwestycji w oparciu o dokonane zgłoszenie. Odnosząc się do tego zagadnienia, organy nadzoru budowlanego obu instancji wskazały, że ocena zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami regulującymi warunki techniczne dokonana została w oparciu o trzykrotnie przeprowadzone wizje w terenie oraz o opinię techniczną przedstawioną przez inwestora, a sporządzoną przez mgr inż. Z. Z., w której dokładnie określono odległość obiektu od granicy działki, budynku mieszkalnego i studni. Mimo, iż skarżący w toku całego postępowania kwestionowali prawidłowość powyższych ustaleń, organ arbitralnie stwierdził, że wobec treści przedłożonej opinii uprawnionego rzeczoznawcy, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o powołanie innego rzeczoznawcy, zwłaszcza, że skarżący nie przedstawili dowodów negujących wnioski opinii. W piśmie przekazującym odwołanie skarżących organowi drugiej instancji organ wskazał także, że z uwagi na specyfikę obiektu, nie ma możliwości przeprowadzenia odkrywki oczyszczalni bez zagrożenia spowodowania jej uszkodzenia. Uszło jednak uwadze organów rozstrzygających, że opinia techniczna mgr inż. Z. Z. w dużej części oparta została na oświadczeniu inwestora H.B. (w tym również co do odległości poszczególnych elementów oczyszczalni od innych obiektów budowlanych), a nie na bezpośrednich oględzinach. Zatem w przypadku kwestionowania przez skarżących prawidłowości zachowania tych odległości, bezkrytyczne oparcie się przez organy na zawartych w opinii stwierdzeniach, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Opinia rzeczoznawcy nie wiąże organu, który obowiązany jest poddać ją ocenie jak każdy inny dowód, gdyż to organ a nie biegły rozstrzyga sprawę. Organ administracji nie może oczekiwać dostarczenia przez stronę konkurencyjnej opinii sporządzonej poza postępowaniem administracyjnym. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2002r., sygn. akt I SA 1978/00).Tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie strony pozostają w konflikcie sąsiedzkim i inwestorka odmawia prawa wejścia skarżącym na teren jej posesji. Z treści powołanego wyżej art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji jest zobowiązany przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Musi zatem podejmować w toku postępowania wszelkie działania zmierzające do wyjaśnienia okoliczności sprawy i usunięcia pojawiających się wątpliwości. Natomiast zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego stanowi naruszenie przepisów postępowania, skutkujące wadliwością decyzji. W rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły jednak w sposób nie budzący wątpliwości, czy podczas budowy przydomowej oczyszczalni ścieków zachowane zostały warunki techniczne przewidziane dla tej inwestycji, a w szczególności odległość od studni, przewidziana w § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że do wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzję organu I instancji doszło z naruszeniem przepisów postępowania ( art.7, 75, 77§1 i 78 kpa), mającym istotny wpływ na wynik sprawy i w tym zakresie zarzuty skargi są zasadne. Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia innych, poza § 31 ust.1 pkt 4, przepisów wskazanego wcześniej rozporządzenia nie są zasadne, ponieważ odpowietrzenie osadnika zostało wykonane zgodnie z wymogami § 37, a pozostałe, wskazane w skardze przepisy, nie dotyczą inwestycji polegającej na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków W tym stanie rzeczy Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a., a rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje oparcie w art. 152 powołanej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali w sposób nie budzący wątpliwości, czy sporna oczyszczalnia wybudowana została zgodnie z wymogami powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Koniecznym zatem będzie ustalenie, czy możliwym jest dokonanie stosownych pomiarów ( przez organ lub powołanego rzeczoznawcę, zwłaszcza, że skarżąca wobec istniejącego konfliktu sąsiedzkiego zadeklarowała chęć pokrycia kosztów opinii biegłego) bez dokonywania odkrywek gruntu np. metodami specjalistycznymi, jeżeli nie będzie to możliwe, to czy możliwe jest dokonanie odkrywek bez uszkodzenia oczyszczalni, a jeżeli i to okaże się niemożliwe, to pomocnym okazać się może przeprowadzenie dowodu z zeznań osób wykonujących (budujących) oczyszczalnię, tj. pracowników firmy "[...]" D. F. z siedzibą w O. przy ul. L. "[...]", którego to wykonawcę wskazała inwestorka H. B. podczas rozprawy. Natomiast organ odwoławczy rozpatrując ewentualne odwołanie od decyzji organu I instancji musi mieć na względzie obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony, zgodnie norma zawartą w art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 140 kpa.