II SA/Ol 1031/13

Dnia 19 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku S.W., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na gnojownicę w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na części działki nr [...] obr. C., gmina K. Wnioski o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. i H. Ś. oraz E.Ś. podnosząc, że nie zostały dotrzymane warunki określone w tej decyzji w zakresie ochrony praw osób trzecich. Na wniosek bowiem S.W. doszło do podziału drogi noszącej nr [...], który jest sprzeczny z warunkami zawartymi w tej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...]. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej: kpa. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nie można uznać, iż przedmiotowa decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. i chociaż wnioskodawcy nie określili wprost swoich zarzutów, to z pism kierowanych do organu można było wywnioskować, że wątpliwości i sprzeciw budzi kwestia tzw. dobrego sąsiedztwa wynikająca ze wskazanej decyzji. Strony podnosiły bowiem, że budowa zbiornika na gnojownicę znacznie utrudni im korzystanie z ich nieruchomości, a nawet pozbawi do nich dostępu. Wskazano, że E.Ś. jest właścicielem sąsiedniej działki o nr [...] obr. C., natomiast jego rodzice – K. i H. Ś. mają ustanowione prawo dożywotniej służebności osobistej na części działki nr [...]. W ocenie Kolegium, decyzja z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy nie została jednak wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie zawiera innej kwalifikowanej wady wskazanej w art. 156 § 1 kpa. skutkującej koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W decyzji tej, wskazano, zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p., które umożliwiają wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że analizowany teren położony jest na krańcu wsi C. w obszarze zabudowy wsi. Planowana inwestycja będzie służyć obsłudze gospodarstwa rolnego, działka objęta wnioskiem posiada dostęp do infrastruktury technicznej, a teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Kolegium wyjaśniło również, że w celu ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości, decyzja o warunkach zabudowy wytycza tylko ogólne kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) oraz w przepisach określających warunki techniczne lokalizowania takich obiektów. Uwzględnienie występujących w obszarze oddziaływania planowanych inwestycji - tutaj zbiornika na gnojowicę - uzasadnionych interesów osób trzecich następuje na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów dotyczących podziału działki nr [...] obr. C., gm. K., organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie dotyczy tej nieruchomości i dlatego nie może się wypowiadać w tym zakresie. Od tej decyzji E.Ś. oraz K i H. Ś. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że naruszone zostały przepisy dotyczące warunków zabudowy poprzez naruszenie interesów osób trzecich. Budowle, które powstały na podstawie decyzji z dnia [...], nie powinny utrudniać komunikacji oraz dostępu do drogi publicznej osobom trzecim. Na podstawie wniosku S.W., po uzyskaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, został bowiem dokonany podział działki nr [...] stanowiącej drogą wewnętrzną, co spowodowało pozbawienie dostępu do swoich nieruchomości skarżących. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy własna decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy nie zachodzi któraś z przesłanek enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ nie może rozpoznawać sprawy co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Kolegium, nie można stwierdzić, aby decyzja z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji zostały spełnione. Organ uznał, że zaskarżona decyzja nie zawiera także żadnej innej wady przewidzianej w art. 156 § 1 kpa. Na powyższą decyzję E.Ś. oraz K. i H. Ś. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z dnia [...] naruszyło prawo, gdyż nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzje, których warunki nie zostały dotrzymane przez inwestora. Nadto skarżący podnieśli, że ich wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powinien zostać rozpatrzony nie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, lecz przez organ, który wydał wskazana decyzję z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 1031/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę K.Ś. i H. Ś. wobec nieuiszczenia wpisu sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawa ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy ppsa. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie zaistniały określone w art. 156 § 1 kpa. podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. Wójta Gminy ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na gnojownicę w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na części działki nr [...] obr. C., gmina K. Zdaniem organu nie doszło do rażącego naruszenia prawa podczas wydawania tej decyzji, jak również decyzja ta nie zawiera innych wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. W tym miejscu należy wskazać, że stwierdzenie nieważności jest jednym z trybów nadzwyczajnych służących do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych w toku postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 1822/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zgodnie z art. 156 § 1 kpa., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 zwrócił uwagę na dominujący w orzecznictwie pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej "z rażącym naruszeniem prawa" jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa wymaga wyraźnego wykazania, jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie należało ocenić jako rażące (ONSA z 1993 r. z. 1, poz. 23). Również w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10 (dostępny w CBOSA) NSA uznał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Zdaniem składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie, decyzja Wójta Gminy z dnia [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta nie pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z treścią art. 61 u.p.z.p., który stanowił podstawę prawna jej wydania. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zasadniczo sprowadzają się do konieczności kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), odpowiadającej ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodności charakteru zabudowy z charakterem gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.) oraz zgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W decyzji z dnia [...], na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazano, że wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione. Natomiast art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie miał w sprawie zastosowania, bowiem powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z projektowaną zabudową zagrodową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Nie można zatem stwierdzić, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa Należy podkreślić natomiast, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie ogólne podstawowe kierunki projektowanej nowej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym, w tym w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Spełnienie tych warunków podlega dalszemu szczegółowemu sprecyzowaniu lecz dopiero na etapie postępowania toczącego się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę czy też stosownego zgłoszenia. Dlatego tez nie można było skutecznie zakwestionować w trybie stwierdzenia nieważności decyzji okoliczności, na która wskazują i powołują się skarżący tj. nieprawidłowego wykonania zapisów decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzez nie zagwarantowanie ochrony interesów osób trzecich w toku zrealizowania inwestycji. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że decyzja z dnia [...] nie zawiera również innych wad enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Za niezasadny należy nadto uznać zarzut wydania skarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej przez niewłaściwy organ, stosownie bowiem do art. 157 § 1 kpa., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Ponieważ decyzja z dnia [...] została wydana przez Wójta Gminy, to organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności ww. decyzji było, na podstawie art. 17 pkt 1 kpa., Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa., Samorządowe Kolegium Odwoławcze było również właściwe do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od wydanej przez siebie decyzji w pierwszej instancji. Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.