II SA/Ol 1033/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi E. i J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 100 zł. (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia "[...]" Nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na E. M. i J. M., inwestorów budowy budynku nr "[...]" w P. karę w wysokości "[...]" z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części I piętra budynku, tj. z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że na skutek przeprowadzonej kontroli stwierdzono fakt przystąpienia przez inwestorów do użytkowania części I piętra budynku z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Nie zastosowali się oni także do wcześniejszego postanowienia organu nakazującego wstrzymanie robót budowlanych w tej części budynku, ale wykonali dalsze roboty wykończeniowe. Parter budynku jest użytkowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej przez Wojewodę "[...]". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania inwestorów, postanowieniem z dnia "[...]", uchylił zaskarżone postanowienia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na niepełne zgromadzenie materiału dowodowego. Organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z dnia "[...]" nałożył na E. i J. M., inwestorów budowy budynku nr "[...]" przy ul. P. w P., karę w wysokości "[...]" z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części pomieszczeń I piętra tego budynku. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzono kolejną kontrolę budynku i stwierdzono, że część pomieszczeń I piętra, tj. pokój od strony ulicy, przedpokój, kuchnia i łazienka, jest użytkowana z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Świadczy o tym umeblowanie pomieszczeń oraz protokolarne ustalenia z p. J. M. Organ podniósł, że zgodnie z art.54 prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Organ opisał także sposób wyliczenia wysokości kary. W zażaleniu na to postanowienie E. i J. M. opisali dotychczasowy przebieg postępowania i wnieśli o ponowne przeanalizowanie sprawy i uwzględnienie ich trudnej sytuacji życiowej. Postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009r. kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego są zgodne z Konstytucją. Organ przywołał pogląd Trybunału, zgodnie z którym surowość sankcji określonej w przepisach Prawa budowlanego ma w optymalnym stopniu dyscyplinować, aby każdy bez wyjątku inwestor realizował obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy lub złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Inicjatywa inwestora w tej kwestii stanowi podstawowy warunek prawidłowego wykonywania zadań przez nadzór budowlany. Ponadto organ wyjaśnił, że E. i J. M. uzyskali ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i na jej podstawie, do czasu stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę "[...]", wykonali roboty budowlane w stanie surowym. Uzyskali także pozwolenie na użytkowanie parteru budynku. WINB wskazał także, że, jak wynika z decyzji Wojewody "[...]" z dnia "[...]" utrzymującej w mocy decyzję Starosty S. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych, wznowienie budowy w razie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podniósł, że postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego potwierdziło przystąpienie do użytkowania części budynku bez pozwolenie na użytkowanie, zatem zasadnym było wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie E. i J. M. opisali dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie stawiając zarzut nieprawidłowych działań urzędników i wnieśli o pozytywne rozpatrzenie ich skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych powodów, niż w niej wskazane. Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zatem ocenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym podlega prawidłowość stosowania i wykładni przepisów prawa przez organy orzekające w toku postępowania administracyjnego. Kryterium legalności ( zgodności z prawem) powoduje, że sąd administracyjny może wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./ - dalej jako p.p.s.a.). Tym samym sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem prawa tj. z naruszeniem art. 57 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie bowiem z powołanym przepisem w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Natomiast zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wskazać należy, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest bowiem tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od tym warunków - (por. Z. Niewiadomski (w:) T. Asman, J. Dessoulavy-Śliwiński, E. Janiszewska-Kuropatwa, Z. Niewiadomski, A. Plucińska-Filipowicz: Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 549 oraz cytowany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2003 r. IV SA 2176/01, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009r. sygn. akt II OSK 1061/08). Zatem komentowany przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane nie dotyczy przypadków samowoli budowlanej, ponieważ inwestor nie może skutecznie zawiadomić o zakończeniu budowy, która nie została legalnie rozpoczęta. Zasadą jest zatem, że pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane, gdy na wzniesienie obiektu potrzebne jest pozwolenie na budowę i do użytkowania obiektu można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 55 ustawy Prawo budowlane wprowadzając obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli : 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Oznacza to, że prawnie skuteczne uzyskanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w ramach tego przepisu możliwe jest wyłącznie, gdy budowa obiektu realizowana jest w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, jak też jeżeli w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nadto w związku z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę w prowadzonym postępowaniu zmierzającym do doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem nałożono na stronę określone obowiązki, w tym właśnie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Pozwolenie na użytkowanie jest wymagane również, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Zatem zawarte w art. 55 ust.1-3 przypadki, w których nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie obejmuje sytuacji, kiedy obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, gdyż w takiej sytuacji nie ma podstaw prawnych do skutecznego ubiegania się o decyzję opisaną w art. 55 Prawa budowlanego. ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 1061/08 i w wyroku z dnia 20 listopada 2009r. , sygn. akt II OSK 1049/09). Przyjąć zatem należy, że inwestor, który wybudował obiekt bez wymaganego prawem pozwolenia i użytkuje go, naruszył prawo w inny sposób, niż określony w art. 57 ust. 7 ustawy, jego zachowanie nie wyczerpuje bowiem przesłanek określonych w art. 54 i 55 ustawy. Przy samowolnym charakterze budowy inwestor nie może naruszyć przewidzianych w tych przepisach obowiązków, nie dotyczą one bowiem jego sytuacji faktycznej i prawnej. Wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a z naruszeniem przepisów tego nie czyni i samowolnie bez zgody organu przystępuje do użytkowania obiektu. Wymierzenie kary ma zobligować inwestora do dopełnienia niezbędnych czynności, a więc uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sytuacja taka nie może dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w ramach samowoli budowlanej, co wykazano wyżej. Skoro więc nie jest możliwe uzyskanie w takiej sytuacji pozwolenia na użytkowanie, to nie można przyjąć , że inwestor nie uzyskując takiej decyzji narusza art. 55 Prawa budowlanego. O ile bowiem art. 54 i 55 nawiązują jednoznacznie do wymogu posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę i do tych sytuacji odnosi się w swej treści przepis art. 57 ust.7, to do samowoli budowlanej regulacji prawnej poszukiwać należy w treści art. 48 i następnych prawa budowlanego. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 2 października 2008r., sygn. akt II SA/GL 248/08). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy to wskazać należy, że nie budzi wątpliwości Sądu fakt, iż wszystkie roboty budowlane prowadzone na piętrze budynku, po stwierdzeniu przez Wojewodę "[...]" nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, prowadzone były w ramach samowoli budowlanej. Jak wynika z akt administracyjnych dołączonych w toku postępowania, w stosunku do inwestorów toczyło się postępowanie w oparciu o przepisy art. 50 ust.1 pkt 1 i art. i 51 ust. 1 pkt 1 i 50 a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zakończone umorzeniem przez organ odwoławczy postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 a Prawa budowlanego. Zatem organ stosując procedury związane z samowolą budowlaną nie mógł, co wykazano wyżej, stosować procedury dotyczącej obiektów wykonanych legalnie. Wobec powyższego wymierzenie wobec inwestorów kary w oparciu o przepis art. 57 ust.7 Prawa budowlanego należy uznać za niedopuszczalne, a podjęte przez organy obu instancji postanowienia za naruszające przepisy prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania oraz ocenę prawną i zakończy wszczęte z urzędu postępowanie w przedmiocie przystąpienia do użytkowania I piętra budynku mieszkalnego przy ul. P w P. z naruszeniem art.54 i 55 Prawa budowlanego, w sposób prawem przewidziany. Mając na uwadze powyższe rozważania , Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Po myśli art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania nie orzeczono wobec niezłożeni przez skarżących wniosku w tym zakresie.