II SA/Ol 1034/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mrągowie na uchwałę Rady Gminy Piecki z dnia 2 marca 2021 r., nr XXIX/178/21 w przedmiocie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Piecki na rok 2021" stwierdza nieważność § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy skargą z dnia 26 listopada 2021 r. zaskarżył w części uchwałę Rady Gminy Piecki nr XXIX/178/21 z dnia 2 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Piecki na 2021 r.", tj. w zakresie postanowień zawartych w § 13 załącznika do uchwały, w którym uregulowano kwestię finansowania programu. Prokurator zarzucił wydanie uchwały z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez brak uregulowania w § 13 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Piecki na 2021 rok sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. Z tego powodu Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w Rozdziale 10 "finansowanie Programu", w § 13 wskazano, że: 1. Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie Gminy w wysokości 117.500 złotych. 2. Środki te wydatkowane będą na zadania określone w § 6, § 7, § 8, § 10, § 12 zgodnie z cenami usług określonymi w umowach zawartych z odpowiednimi podmiotami. 3. Istnieje możliwość zwiększenia kwoty przeznaczonej na realizację podmiotowego Programu w trakcie jego realizacji, jeśli środki wymienione w ust. 1 będą niewystarczające. 4. W zakresie dotyczącym zwierząt gospodarskich koszty transportu zwierząt do gospodarstwa, leczenia oraz utrzymania zwierząt pokrywane są z chwilą odbioru zwierząt przez właściciela, albo z dochodów uzyskanych ze sprzedaży zwierząt. Zgodnie z § 13 ust. 1 Programu, zabezpieczono w budżecie Gminy Piecki na 2021 rok środki finansowe na realizacje zadań wynikających z Programu w wysokości 117.500 zł. Kwota ta ma zatem służyć na realizację wszystkich wymienionych w Programie celów. Przepis ten został uchwalony z obrazą przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, wedle którego, program ma zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, ale także sposób wydatkowania tych środków. Tymczasem w § 13 Programu nie ustalono sposobów wydatkowania środków na realizację programu, a zatem nie wyczerpano zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy. Rada Gminy nie wypełniła zatem należycie delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że § 13 zawiera określenie wysokości przeznaczonej kwoty na realizację zadań wynikających z Programu w wysokości 117.500 zł, jak również znajduje się wskazanie na jaki cel i zadania będą wydatkowe środki finansowe. W § 13 ust. 2 Programu znajduje się określenie na jakie zadania zostaną przeznaczone i wydatkowane środki finansowe, tj. w § 6 - na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, w § 7- na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, w § 8 - na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, w § 10 - na zapewnienie miejsc dla zwierząt gospodarskich oraz w § 12 - na edukację mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami. Ponadto, w zakwestionowanym przepisie znajduje się określenie sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań. Rada Gminy określiła, że finansowanie programu następować będzie zgodnie z cenami usług określonymi w umowach zawartych z odpowiednimi podmiotami. W związku z czym, organ nie pozostawił dowolności i swobody w wykonaniu uchwały, a wskazał, że kwota stanowiąca środki finansowe będzie wydatkowana w konkretny i określony sposób zgodnie z ceną usług zawartą w umowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego - uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Piecki na rok 2021. Podstawę prawną jej podjęcia stanowiły m.in. przepisy art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej: u.o.z.). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl. art. 11a ust. 2 u.o.z., program o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do postanowień art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Ocena należytego wykonania nałożonego na radę gminy obowiązku ustawowego w zakresie wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt "sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację" była niejednokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny. W dotychczasowych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie podkreślał znaczenie i konieczność precyzyjnego określenia sposobu wydatkowania środków na realizację programu. W orzeczeniach tych podkreślano, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania. Przez sposób wydatkowania środków rozumieć należy nie tylko określenie, na co środki takie zostaną wydane, ale także wskazanie sposobu działania w zakresie ich rozdysponowania. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretnie jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobu ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20, wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20). W § 13 ust. 1 załącznika do uchwały Rady gminy Piecki z dnia 2 marca 2021 r. postanowiono, że "środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie Gminy w wysokości 117500 zł". Kwota ta miała zatem służyć na realizację wszystkich wymienionych w Programie celów. W § 13 ust. 2 załącznika do ww. uchwały wskazano, że "środki te wydatkowane będą na zadania określone w § 6, § 7, § 8, § 10, § 12 zgodnie z cenami usług określonymi w umowach zawartych z odpowiednimi podmiotami". Rada nie wypełniła zatem należycie delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały pozostawiono nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków. W konsekwencji brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w Programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. Rada pozostawiła w tym zakresie całkowitą swobodę organowi wykonawczemu, co sprzeczne jest z istotą cytowanych przepisów. Powyższe nie wyczerpuje bowiem określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. Zauważyć bowiem należy, że szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z Programu oraz ewentualnej rezerwy i tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków nie powinno nastręczać organowi nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z Programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i wskazała kwotę 117500 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów Programem przewidzianych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 13 załącznika do uchwały. Sprawa została rozpoznana, na wniosek strony skarżącej, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.