II SA/Ol 1037/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej złoża kruszywa oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 7 października 2013 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło podanie przedsiębiorcy T. S. prowadzącego działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej: A o zatwierdzenie "Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego w kat. C1", położonego na części działki A obrębu geodezyjnego A w gminie A. Następnie w dniu 16 października 2013 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło podanie Stowarzyszenia A o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie kopalni kruszyw na działce nr "[...]" obręb A. Po zakończeniu przez organ pierwszej instancji tego postępowania poprzez wydanie w 2013 r. decyzji w przedmiocie zatwierdzenia "Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego A", położonego na części działki "[...]" obrębu geodezyjnego A w gminie A, ostatecznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" dopuściło organizację społeczną - Stowarzyszenie A do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia w drodze decyzji "Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa A, położonego na części działki "[...]" obrębu geodezyjnego A w gminie A, a w wykonaniu tego postanowienia organ pierwszej instancji doręczył tej organizacji decyzję z dnia "[...]". W swoim odwołaniu Stowarzyszenie zarzuciło obrazę przepisów postępowania administracyjnego w zakresie art. 7 i art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i na tej podstawie wniosło o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu "[...]" wydało decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z dnia "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia "Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego A", położonego na części działki "[...]" obrębu geodezyjnego A w gminie A. W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organizacji społecznej stworzono możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Na etapie postępowania odwoławczego miała ona możliwość przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Miała także możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dotychczas dowodów i materiałów. Z możliwości tych jednak nie skorzystała. Podniesione uchybienia procesowe wobec ich ewentualnego konwalidowania na etapie postępowania odwoławczego nie mogły być wystarczającą podstawą uchylenia kontrolowanej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skargę na ww. decyzję wywiodło Stowarzyszenie A, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji w sprawie, w której skarżące Stowarzyszenie uzyskało status strony, bez dopuszczenia go do przedstawienia swojego stanowiska, podczas gdy obowiązkiem organu jest zgodnie z zasadą dążenia do prawdy obiektywnej, podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem zasady dążenia do prawdy obiektywnej przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nie zapewnieniu Stowarzyszeniu, które uzyskało status strony w tym postępowaniu, czynnego udziału w rzeczonej sprawie przez niedopuszczenie Stowarzyszenia do udziału we wszystkich czynnościach dowodowych i wyjaśniających, podczas gdy wspomniane czynności są obowiązkiem organu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji bez możliwości aktywnego udziału w postępowaniu strony i w konsekwencji braku uzyskania pełnego materiału dowodowego i naruszenia interesu społecznego. Jako zarzut ewentualny podniesiono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i stwierdzając, że zarzuty skargi są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r. poz. 1066). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako: "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym, sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając legalność wydanych w sprawie decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Wskazać należy, że w sprawie niniejszej Sąd był związany wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 605/14, którym uchylono zaskarżone postanowienia organów w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu skarżącego Stowarzyszenia. W orzeczeniu tym przyjęto, że ponownie rozpoznając sprawę organy winny odnieść się do merytorycznych przesłanek dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej "Dokumentację geologiczną złoża kruszywa naturalnego A. W przypadku zaś decyzji pozytywnej organ zobowiązany jest doręczyć decyzję, jako nieostateczną, skarżącemu Stowarzyszeniu. Dlatego też po doręczeniu decyzji organu I instancji skarżącemu Stowarzyszeniu i wywiedzeniu przez to Stowarzyszenia odwołania, Kolegium prawidłowo przystąpiło do jego rozpoznania. W niniejszej sprawie w toku postępowania administracyjnego organy popełniły pewne błędy proceduralne. Niewątpliwie też skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Nie mniej jednak już w toku postępowania odwoławczego Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu. Przed przystąpieniem do rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 24 maja 2016r. zawiadomiło bowiem strony i uczestnika na prawach strony o możliwości wglądu w akta sprawy oraz wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zebranych w rozpoznawanej sprawie. Strona skarżąca nie skorzystała w żaden sposób z tych uprawnień, nie przedłożyła żadnych środków dowodów, a nawet nie zapoznała się z aktami sprawy. Nie może być zatem mowy o wskazywanym w skardze naruszeniu przepisu art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji w sprawie, w której skarżące Stowarzyszenie uzyskało status strony, bez dopuszczenia go do przedstawienia swojego stanowiska. Wobec powyższych okoliczności bezzasadny jest również zarzut naruszenia - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nie zapewnieniu Stowarzyszeniu, które uzyskało status strony w tym postępowaniu, czynnego udziału w rzeczonej sprawie przez niedopuszczenie Stowarzyszenia do udziału we wszystkich czynnościach dowodowych i wyjaśniających. Dalej wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2015, poz. 196) dokumentację geologiczną, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, przedkłada się właściwemu organowi administracji geologicznej w 4 egzemplarzach w postaci papierowej i w 4 egzemplarzach w postaci elektronicznej. Dokumentację geologiczną, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, zatwierdza, w drodze decyzji, właściwy organ administracji geologicznej (art. 93 ust. 2). Zgodnie zaś z przepisem art. 88 ust. 1 wspomnianej ustawy wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem, przedstawia się w dokumentacji geologicznej. Natomiast według art. 88 ust. 2 ustawy dokumentację geologiczną stanowią następujące rodzaje dokumentacji: 1) geologiczna złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów; 1a) geologiczno-inwestycyjna złoża węglowodorów; 2) hydrogeologiczna; 3) geologiczno-inżynierska; 4) inne niż określone w pkt 1-3. Należy mieć również na uwadze przepis art. 89 ust. 1, według którego dokumentację geologiczną złoża kopaliny sporządza się w celu określenia jego granic, zasobów geologicznych, warunków występowania oraz określenia możliwości wydobycia kopaliny ze złoża. Stosownie do ust. 2 tego przepisu dokumentacja geologiczna złoża kopaliny określa w szczególności: 1) rodzaj, ilość i jakość kopaliny, w tym przez przedstawienie informacji dotyczących kopalin towarzyszących i współwystępujących użytecznych pierwiastków śladowych oraz występujących w złożu substancji szkodliwych dla środowiska, oraz kategorię rozpoznania złoża; 2) położenie złoża, jego budowę geologiczną, formę i granice; 3) elementy środowiska otaczającego złoże; 4) hydrogeologiczne i inne geologiczno-górnicze warunki występowania złoża; 5) stan zagospodarowania powierzchni w rejonie udokumentowanego złoża; 6) graniczne wartości parametrów definiujących złoże i jego granice. W przypadku zaś dokonywania podziału złoża, dla którego jest wykonana dokumentacja geologiczna, należy sporządzić nową dokumentację dla części złoża przewidzianej do zagospodarowania; dla pozostałej części należy sporządzić rozliczenie zasobów złoża w formie dodatku do dokumentacji geologicznej na koszt podmiotu, który sfinansował wykonanie nowej dokumentacji (art. 89 ust. 5 ustawy). Natomiast stosownie do przepisu art. 94 ust. 1 ustawy właściwy organ administracji geologicznej przesyła kopie decyzji dotyczących dokumentacji geologicznych, o których mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3: organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego, których terytoriów dotyczy dokumentacja geologiczna (pkt 1) i pozostałym właściwym miejscowo organom administracji geologicznej, załączając po 1 egzemplarzu dokumentacji geologicznej w postaci papierowej i postaci elektronicznej (pkt 4). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z § 9 aktualnie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów (Dz. U. z 2015 r., poz. 987) do dokumentacji geologicznych złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów, przekazanych właściwym organom administracji geologicznej do zatwierdzenia przed wejściem w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie zastosowanie miały zatem jeszcze przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny (Dz. U. z 2011 r., Nr 291, poz. 1712). Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia Dokumentację geologiczną złoża kopaliny sporządza się z podziałem na części tekstową, graficzną i tabelaryczną, niezależnie od kategorii rozpoznania złoża, w formie: 1) maszynopisu lub wydruku komputerowego; 2) dokumentu elektronicznego, w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.2)). 2. Część tekstowa dokumentacji geologicznej złoża kopaliny zawiera: 1) kartę tytułową dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, zestawienie zasobów geologicznych złoża kopaliny według kategorii rozpoznania, kartę informacyjną złoża kopaliny, kartę informacyjną dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, zestawienie dat i numerów decyzji lub zawiadomień o przyjęciu wcześniejszych dokumentacji geologicznych złoża kopaliny i dodatków do dokumentacji, których wzory są określone: a) dla kopalin stałych - w załącznikach nr 1, 2, 5-7, 10 do rozporządzenia, b) dla metanu występującego w złożach węgla kamiennego - w załącznikach nr 1, 4, 6, 8, 9 do rozporządzenia, c) dla gazu ziemnego, ropy naftowej oraz ich naturalnych pochodnych - w załącznikach nr 1, 3, 6, 8, 9 do rozporządzenia; 2) spis rozdziałów; 3) część opisową z podziałem na rozdziały; 4) załączniki. Bezsprzecznie Dokumentację geologiczną złoża kruszywa naturalnego A opracowano w październiku 2013 r. przez uprawnionego geologa, magistra T. B.. Zawiera ona ustalenia zasobów geologicznych kruszywa naturalnego piasków i piasków ze żwirem w złożu A, obliczonych według stanu na dzień 31.12.2012r., w ilości 393,59 tys. ton. Złoże A położone jest na części działki nr "[...]", w obrębie geodezyjnym A, gmina A, powiat A, województwo A. Powierzchnia złoża wynosi 1,9850 ha. Złoże A zostało wydzielone ze złoża b, dla którego dokumentację geologiczną w kat. C1 zatwierdził Marszałek Województwa, decyzją z dnia "[...]" Przedłożona zaś "Dokumentacja geologiczna złoża kruszywa naturalnego A, została opracowana w oparciu o "Dokumentację geologiczną kruszywa naturalnego złoża A". Spełnia ona wszystkie wymogi formalne i merytoryczne, co prawidłowo stwierdziło Kolegium. Słusznie podniósł przy tym organ, że postępowanie niniejsze w sprawie zatwierdzenia rzeczonej dokumentacji jest postepowaniem specyficznym, ponieważ ma ono charakter nadzorczy i prowadzone jest pod względem weryfikacji prawnej przedłożonej przez inwestora dokumentacji geologicznej. Postępowanie takie nie wykazało żadnych istotnych uchybień w przedmiocie przedłożonej dokumentacji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.