II SA/Ol 1037/19

Dnia 28 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku celowego na zakup żywności oraz jego zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza, przyznał M.M. (dalej jako: skarżąca) zasiłek celowy w wysokości 400 zł w marcu 2018r. na zakup posiłku lub żywności. Po otrzymaniu w październiku 2018r. informacji od skarżącej, iż jej mąż pozostawał i nadal pozostaje w zatrudnieniu od [...] 2014r., Burmistrz wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją ostateczną. Następnie decyzją z dnia [...] uchylił decyzję własną z dnia [...] przyznającą prawo do zasiłku celowego i odmówił prawa do tego zasiłku. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], z uwagi na błędne wskazanie przez organ I instancji przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że uchyliło w całości decyzję z dnia [...] ustalającą prawo do zasiłku celowego w marcu 2018r. i odmówiło skarżącej przyznania prawa do tego zasiłku. Następnie Burmistrz wszczął postępowanie w sprawie uznania za nienależnie pobrane świadczenia z pomocy społecznej i decyzją z dnia [...] uznał świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego przyznanego skarżącej w oparciu o decyzję z dnia [...] za świadczenia nienależnie pobrane w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o Pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1508 ze zm.) dalej jako: u.p.s., oraz ustalił, że zwrot nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 400 zł ma nastąpić w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Po złożeniu przez skarżącą wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, Burmistrz decyzją z dnia [...] odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego przyznanego skarżącej w oparciu o decyzję z dnia [...] w wysokości 400 zł w marcu 2018r. i zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 400 zł w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 2, art. 3, art. 6 pkt 16, art. 8 ust. 2 i 3, art. 14, art. 98, art. 101 ust. 1, art. 104 ust. 1, 3 i 4, art. 110 ust. 1, 3 i 7 u.p.s., rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018r. poz. 1358). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonego w lipcu 2019r. wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i dwójką dzieci. Dochód rodziny skarżącej wynosi 3123,50 zł, a dochód na osobę w rodzinie - 780,88 zł. Natomiast kryterium dochodowe rodziny składającej się z 4 osób wspólnie zamieszkujących i gospodarujących wynosi 2112,00 zł, a na osobę w rodzinie - 528,00 zł. Miesięczny dochód rodziny stanowią: kwota wynagrodzenia z tytułu pracy, renta z ZUS oraz zasiłek pielęgnacyjny, świadczenia rodzinne oraz alimenty otrzymywane na dzieci. Skarżąca otrzymywała również świadczenie wychowawcze na dzieci w kwocie 1000,00 zł miesięcznie, jednak w sierpniu 2019r. otrzymała ostatnie świadczenie wychowawcze na syna, który w tym miesiącu stał się pełnoletni. Skarżąca legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, leczy się z powodu choroby [...]. Mąż skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, wymaga leczenia z powodu [...]. Córka skarżącej wymaga leczenia z powodu choroby [...]. Rodzina ponosi opłaty za: mieszkanie (energia elektryczna, czynsz najmu mieszkania, woda) - 641,94 zł, [...] - 69,50 zł, abonament za usługi telekomunikacyjne - 299,34 zł, spłaty kart debetowych - 350,00 zł, zakup leków i koszty leczenia w czerwcu oraz lipcu 2019r. - 263,21 zł. Skarżąca w sierpniu 2019r. poinformowała organ, iż w styczniu 2019r. mąż zawarł umowę o przyznanie kredytu gotówkowego w kwocie 57 000 zł, natomiast kwota pożyczki do wypłaty wyniosła 44 255,77 zł. Z kwoty tej dokonano spłaty zobowiązań wobec innych banków w wysokości 11 535,00 zł spłaty nienależnie pobranych świadczeń w postaci dodatków mieszkaniowych oraz stypendiów szkolnych w wysokości 18 189,14 zł, opłaty kursu prawa jazdy dla syna skarżącej w kwocie 1 500,00 zł, zakupu mebli w kwocie 2 500 zł, zakupu kosiarki spalinowej w kwocie 1 200,00 zł. Pozostała kwota została przeznaczona na bieżące potrzeby bytowe, dojazdy do poradni specjalistycznych, zakup leków i opału. Rozpatrując wniosek skarżącej o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń organ uznał, że sytuacja materialno-bytowa rodziny jest dobra. Rodzina dysponuje comiesięcznymi środkami finansowymi, ponosi wydatki na leczenie i zakup leków, opłaty mieszkaniowe, z pozostałych środków finansowych jest w stanie zaspokoić potrzeby bytowe swojej rodziny, a także dokonywać spłat nienależnie pobranego świadczenia. Organ zauważył, że skarżąca nie ujawniła faktu zatrudnienia męża na podstawie umowy o pracę i jednocześnie pobierała świadczenia pieniężne z pomocy społecznej. Nie poinformowała nadto o zawarciu przez męża umowy dotyczącej przyznania kredytu gotówkowego. W tej sytuacji organ odmówił umorzenia należności wynikających z nienależnie pobranego świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzje wydawane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. mają charakter uznaniowy, organ nie ma obowiązku orzekać zgodnie z wnioskiem strony. Rodzina skarżącej posiada dochody w wysokości 3123,50 zł, natomiast kryterium dochodowe rodziny składającej się z 4 osób wspólnie zamieszkujących i gospodarujących wynosi 2112,00 zł. Skarżąca otrzymuje również świadczenie wychowawcze na córkę w wysokości 500 zł miesięcznie, które nie jest wliczane do dochodu rodziny. Miesięczne wydatki rodziny wynoszą łącznie 1 623,69 zł. Zdaniem Kolegium, organ I instancji słusznie uznał, iż sytuacja finansowa rodziny jest stabilna (rodzina posiada stałe miesięczne dochody), co umożliwia zaspokojenie potrzeb bytowych oraz spłatę (np. w ratach) nienależnie pobranego świadczenia. Organ zauważył również, że skarżąca w przeprowadzanych wywiadach środowiskowych nie wykazywała kwoty raty wynikającej z zaciągniętej przez jej męża w styczniu 2019r. pożyczki. Organ uznał, że kwota wynikająca ze wszystkich decyzji skierowanych do skarżącej dotyczących zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest wysoka, jednak w jej rodzinie nie wystąpił żaden szczególny przypadek, który mógłby uzasadnić udzielenie ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Na powyższą decyzję M.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że nie jest w stanie spłacić nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej. Wyjaśniła, że jej czteroosobowa rodzina uzyskuje dochody w wysokości ok. 3 400 zł, mężowi w styczniu kończy się umowa o pracę i zasiłek pielęgnacyjny. Podniosła, że jest osobą schorowaną (ma [...], czeka na operację [...]), pozostaje pod opieką poradni [...], mąż choruje na [...], córka ma [...]. Do skargi dołączyła m.in. dokumentację medyczną swoją i męża. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócono uwagę na fakt, że w styczniu 2019r. rodzina posiadała zdolność kredytową do zawarcia umowy o kredyt konsumpcyjny na kwotę 44 255,77 zł. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w sytuacji, gdy rodzina utrzymuje się częściowo ze środków publicznych, mając świadomość konieczności zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w wysokiej kwocie, dodatkowe zadłużanie się i wydatkowanie części środków na zakupy typu kosiarka spalinowa za 1200 zł, niebędące rzeczami tzw. pierwszej potrzeby, czy też opłacanie wysokich abonamentów telefonicznych, wydaje się być nieracjonalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325) dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Powołany przepis umożliwia zatem osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej ubieganie się o odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty. Ocenę zasadności wniosku i wybór sposobu jego załatwienia ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu. Wprawdzie w gestii organu pozostaje odmowa lub uwzględnienie wniosku zainteresowanego, nie oznacza to jednak jego dowolności przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Powinnością organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami k.p.a., w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 maja 2011r. sygn. akt II SA/Łd 395/11). Przy ocenie wniosku o umorzenie należności należy mieć przy tym na uwadze, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości - art. 2 ust. 1 u.p.s. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2008r. sygn. akt I OSK 1863/2007, wyrok NSA z 18 marca 2011r. sygn. akt I OSK 2065/10). W powołanym orzecznictwie podkreśla się, że celem art. 104 ust. 4 u.p.s. jest ochrona osoby zobowiązanej do zwrotu pobranych świadczeń, co wiąże się z kolei z określoną w art. 100 ust. 1 u.p.s. zasadą kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem korzystających z niej osób. Z treści art. 104 ust. 4 u.p.s. wynika również, iż zadaniem organu właściwego do rozpatrzenia wniosku osoby zobowiązanej jest ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty. Przy czym w przepisie tym ustawodawca wskazał jako przykład przypadku szczególnie uzasadnionego sytuację, gdy żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Okolicznością taką może być również trudna sytuacja życiowa lub rodzinna zobowiązanego. Organ zobowiązany jest zatem do wszechstronnego rozważenia przesłanek w przepisie tym wymienionych, a w szczególności do zbadania, czy żądanie zwrotu udzielonego świadczenia stanowić może dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też zniweczyć skutki udzielonej pomocy. Wskazane przesłanki interpretować należy zgodnie z założeniami i celami ustawy o pomocy społecznej, w szczególności mając na względzie cele pomocy społecznej określone w powołanym wyżej art. 2 ust. 1 u.p.s. Należy również pamiętać, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia się (art. 3 u.p.s.). Powyższe oznacza ciążący na organie właściwym do rozpatrzenia wniosku obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy - aktualnej sytuacji zainteresowanego - także w kontekście powołanych zapisów ustawowych. W cenie Sądu w rzeczonej sprawie organy nie ustaliły i nie rozważyły istotnych okoliczności sprawy, stosownie do wymogów określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a tym samym nie dokonały oceny wniosku skarżącej na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Zważyć bowiem pozostaje, że organy odniosły się wyłącznie do kwoty nienależnie pobranego świadczenia, jaką skarżąca ma zwrócić w związku z decyzją z dnia [...] (nr [...]) w wysokości 400 zł. Tymczasem zarówno ze skargi, jak i z akt organu I instancji wynika, że skarżąca została zobowiązana w tym samym czasie do zwrotu zacznie większej kwoty, wynikającej z 72 decyzji zobowiązujących ją do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej. Wprawdzie Kolegium w końcowej części uzasadnienia decyzji odniosło się do tej okoliczności, ale stwierdziło jedynie lakonicznie, że kwota ta jest wysoka. W ocenie Sądu jednak w sytuacji, gdy w tym samym czasie organ orzeka w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, to winien brać pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych sprawy, w tym także łączną sumę świadczeń, do których zwrotu została zobowiązana skarżąca także w pozostałych decyzjach. W związku z tym winien zważyć, czy odmowa umorzenia - przynajmniej części należności - i związana z tym konieczność natychmiastowego uiszczenia lub wyegzekwowania tak znacznej kwoty nie doprowadzi stronę i jej rodzinę do sytuacji, w której będzie ona funkcjonowała na granicy minimum socjalnego. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że to z winy strony, która nie ujawniła wszystkich dochodów rodziny, doszło do pobrania świadczeń, uznanych później za nienależne. Nie można jednak zapominać, że pomoc społeczna - w myśl wyżej cytowanego art. 2 ust. 1 u.p.s. - ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W związku z tym orzekając w przedmiocie umorzenia, organ pomocy winien mieć na względzie także te wskazania ustawodawcy. Podnieść zaś należy, że wprawdzie dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza kryterium dochodowe określone w u.p.s., ale nie jest to przekroczenie znaczne. Ponadto w tej sprawie nie jest do końca pewne, czy zachowanie skarżącej, związane z nieujawnieniem wszystkich dochodów, nie miało także podłoża w schorzeniach, na jakie cierpi. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że z załączników do skargi wynika, że w stosunku do skarżącej toczy się także postępowanie karne, w toku którego została ona skierowana na badania sądowo psychiatryczne. Zatem o ile w toku tego postępowania zostały podjęte już rozstrzygnięcia, w których rozważano także stan skarżącej i jej zdolność do podejmowania racjonalnych decyzji, to okoliczności te także winny być wzięte pod uwagę przez organ w niniejszej sprawie. Ponadto niezasadne jest stanowisko organu, który oceniając możliwości skarżącej w zakresie spłaty należności, powołał się na fakt posiadania zdolności kredytowej w związku z wzięciem kredytu przez jej męża. Nie wiadomo bowiem, jakimi kryteriami kierowała się instytucja udzielająca kredytu i czy na tę ocenę nie miał wpływu fakt ustanowienia odpowiednich zabezpieczeń. Natomiast podkreślić należy, że z kwoty tej skarżąca spłaciła należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego, a także uregulowała inne swoje zobowiązania. Przy czym organ zarzucił skarżącej, że część kwoty pożyczki przeznaczyła na własne potrzeby, ale nie ustalił, czy faktycznie została ona wydatkowana w sposób nieracjonalny. Sam fakt, że skarżąca nabyła przedmioty niebędące przedmiotami pierwszej potrzeby nie zawsze musi bowiem oznaczać, że posiadane środki finansowe są marnotrawione. Dodatkowo należy wskazać, że organ I instancji niezasadnie orzekł w pkt 2 decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a Kolegium nieprawidłowo utrzymało w mocy decyzję organu I instancji także w tym zakresie. Kwestia ta została już bowiem rozstrzygnięta w decyzji z dnia [...] i brak jest podstaw do ponownego jej rozstrzygania. Organ winien zatem ponownie rozpoznać wniosek skarżącej, mając na względzie powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.