II SA/Ol 1039/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy stwierdza nieważność uchwały nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uchwałą nr IX/43/15 z dnia 29 czerwca 2015 r. Rada Miejska w Jezioranach uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Jeziorany. W złożonej na tę uchwałę skardze Wojewoda Warmińsko – Mazurski zarzucił, że akt ten został podjęty pomimo braku uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie. Obowiązek takiego uzgodnienia wynika zaś z art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. Wojewoda podał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie, postanowieniem z dnia 4 lipca 2014 r. odmówił uzgodnienia projektu zmiany studium ze względu na błędne oznaczenie w studium granic Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Symsarny i brak zapewnia w tym obszarze dostatecznej ochrony terenów (brak podstawowych zasad dotyczących tej formy ochrony przyrody). Z treści korespondencji pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska a Burmistrzem wynikało, że kwestię sporną stanowił przebieg granicy obszaru chronionego krajobrazu. Wbrew stanowisku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Burmistrz Jezioran uznał, że teren objęty zmianą studium (działka nr 133/20) pozostaje poza granicami tego obszaru. Wojewoda wyjaśnił, że spór wynikał z niespójności części opisowej i graficznej rozporządzenia Nr 161 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Symsarny. Zaznaczył, że Burmistrz Jezioran nie wniósł zażalenia na postanowienie odmawiające uzgodnienia, lecz pomijając stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, uznał to uzgodnienie za bezprzedmiotowe, przyjmując, że prawne formy ochrony przyrody w granicach zmiany studium nie występują. Wojewoda stwierdził, że w tej sytuacji organ gminy nie był uprawniony do podjęcia zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Jezioran wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 161 Wojewody dokładnie opisano przebieg granic Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Symsarny. W spornym miejscu określono, że m.in. dochodzi ona do granicy administracyjnej miasta Jeziorany, a następnie biegnie wzdłuż granicy miasta do rzeki Smysarny. Organ zaznaczył, że granice miasta nie były zmieniane. Stwierdził też, że opis zwarty w załączniku nr 1 rozporządzenia jest wiążący, zaś na mapie topograficznej błędnie wykreślono przebieg granicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1- art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt. 5-6 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie zmiany Stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), dalej jako "u.p.z.p.", istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Należy podkreślić, że zgodnie z cytowanym przepisem niezachowanie procedury sporządzania studium lub planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sankcji nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Należy zaznaczyć, że wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania studium lub miejscowych planów przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest studium lub miejscowy plan, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia. I tak, zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim samym trybie, jakim są one uchwalane. W konsekwencji wszystkie zamiany studium lub planu miejscowego muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej. Jednym z etapów procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest uzgadnianie projektu studium. Zgodnie z art. 11 pkt 6 lit. j u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium występuje o uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1, oraz występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Stosownie zaś do art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku gdy procedura planistyczna dotyczy, tak jak w niniejszej sprawie, terenu obejmującego obszar chronionego krajobrazu, obowiązek przeprowadzenia uzgodnień projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wynika nie tylko z przepisów regulujących bezpośrednio gospodarkę przestrzenną, ale również z ustaw szczególnych. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651) projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw i planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Z przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej wynika, że Burmistrz Jezioran, przy piśmie z dnia 12 czerwca 2014 r., przesłał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie projekt przedmiotowej uchwały do opiniowania. Pismem z dnia 4 lipca 2014 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu studium, zarzucając, że rysunek przedłożonego Studium w części objętej zmianą błędnie podaje granicę Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Symsamy, to jest niezgodnie z jej przebiegiem wynikającym z załącznika graficznego do rozporządzenia Nr 161 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Symsarny (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. Nr 201, poz. 3153). Niezależnie od powyższego RDOŚ zarzucił, że przedłożone opracowanie nie zapewnia dostatecznej ochrony terenów położonych w granicach obszaru chronionego krajobrazu, gdyż nie zawiera podstawowych zasad dotyczących tej formy ochrony, stanowiących istotne ograniczenia przy ustanawianiu i realizacji polityki przestrzennej. Wskazał też, że przedłożony projekt Studium zawiera propozycję znacznej zmiany dotychczasowych kierunków rozwoju na omawianym terenie. W zamian za dotychczas wskazywane obszary niezabudowane w formie "rolniczej przestrzeni produkcyjnej" wskazuje nowe tereny inwestycyjne, przeznaczone do zabudowy. Są to: "obszary rozwoju funkcji turystycznej, sportu i rekreacji", "obszary rozwoju funkcji usługowej" i "obszary rozwoju funkcji mieszkaniowej", znacznie rozszerzone względem dotychczas wskazywanych. Powyższe kierunki dopuszczają możliwość zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu rzeki Symsarny i zbiorników wodnych usytuowanych w granicach opracowania i jednocześnie w granicach obszaru chronionego krajobrazu. Ponadto, dopuszczają możliwość zainwestowania na samych zbiornikach wodnych, jak i na terenach podmokłych, zlokalizowanych przy tej rzece. W związku z tym kierunki te wymagają ponownej analizy pod kątem zakazów dokonywania zmian stosunków wodnych, likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych oraz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, zawartych w § 4 ust. 1 pkt 6, 7 i 8 ww. rozporządzenia. Dodatkowo zarzucono, że projektowane Studium nie zapewnia zgodności planowanych przedsięwzięć z zakazami likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych i wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, zawartymi w § 4 ust. 1 pkt 3 i 5 rozporządzenia. Studium dopuszcza bowiem zainwestowanie w granicach terenów zadrzewionych, o zróżnicowanej rzeźbie terenu, a nie zawiera zasad sygnalizujących o braku możliwości dokonywania przekształceń rzeźby terenu i likwidacji zadrzewień śródpolnych, nadwodnych, przydrożnych. W omawianym przypadku w szczególności dotyczy do rzeki Symsarny i jej doliny. RDOŚ zaznaczył, że część obszaru objętego zmianą stanowi korytarz ekologiczny, a projektowane tam przeznaczenie nie zapewnia ochrony tego korytarza, gdyż wskazuje na możliwość zabudowy. Pismem z dnia 19 września 2014 r. Burmistrz Jezioran ponownie wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu przedmiotowego studium. W odpowiedzi, RDOŚ w Olsztynie w piśmie z dnia 10 października 2014 r., stwierdził, że przedłożony projekt Studium jest tożsamy z projektem załączonym przez Burmistrza Jezioran do pisma z dnia 12 czerwca 2014 r., do którego odniósł się postanowieniem z dnia 4 lipca 2014 r. i wyraził negatywne stanowisko co do zaproponowanych w nim ustaleń oraz odmówił jego uzgodnienia. Organ nie podzielił stanowiska Burmistrza Jezioran, że działka objęta ustaleniami Studium nie znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Symsarny. Następnie, organ gminy uchwalił zaskarżone Studium. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 106 § 1 K.p.a. przewiduje zaś, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z treści art. 106 § 1 K.p.a. wynika, że zajęcie stanowiska przez inny organ może przybierać różne formy. W doktrynie podkreśla się, że stanowisko to może mieć charakter wiążący lub niewiążący dla organu prowadzącego sprawę. Najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia w sprawie opinii innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii, nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego, gdyż istotą tego działania jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa. Inną formą współdziałania organów administracji publicznej są działania określone w przepisach prawnych jako podjęte "w porozumieniu", "po porozumieniu", "w uzgodnieniu", "po uzgodnieniu" lub "wymagające uzgodnienia". "Porozumienie" i "uzgodnienie" są to bez wątpienia w języku potocznym, jak i prawniczym, zwroty w swej treści jednoznaczne i bardziej stanowcze niż "opiniowanie", zakładają bowiem jednolitość stanowiska i zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie (tak w uzasadnieniu uchwały Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98, dostępna (w:) Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Nie budzi wątpliwości, że odmienne skutki prawne opinii i uzgodnienia przewiduje również ustawodawca na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazuje na to rozróżnianie organów opiniujących i uzgadniających projekt planu lub studium. W przypadku uzgodnienia pozytywne stanowisko jest warunkiem uchwalenia w danej postaci aktu planistycznego. Natomiast w przypadku opinii nawet negatywne stanowisko organu opiniującego nie stoi na przeszkodzie w uchwaleniu aktu planistycznego w kształcie przygotowanym przez organ sporządzający projekt aktu. Rozróżnienie konsekwencji prawnych ustaleń i opinii organów w toku sporządzania studium bądź miejscowego planu miejscowego jest istotne. Należy bowiem zauważyć, że jedynie w przypadku uzgodnień organ uzgadniający projekt studium lub planu może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający akt. Z perspektywy gminy odmowa uzgodnienia projektu studium lub planu przez uprawniony organ (z zastrzeżeniem art. 24 ust. 2 u.p.z.p.) oznacza niemożność uchwalenia studium bądź planu miejscowego w projektowanym kształcie. Uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego lub studium, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje, nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części. Konsekwencji takich nie będzie wywoływać negatywna opinia odnośnie do projektu planu bądź studium, sformułowana przez uprawniony organ (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, [red.] Z Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 227 i nast.). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w przypadku odmowy uzgodnienia projektu studium przez organ współdziałający w zakresie jego właściwości, organ przygotowujący projekt może: zmienić projekt zgodnie ze wskazaniami zawartymi w postanowieniu odmawiającym uzgodnienia i ponownie wystąpić o uzgodnienie zmienionego projektu, lub jeżeli nie zgadza się ze stanowiskiem organu współdziałającego - może wnieść zażalenie przewidziane w art. 106 § 5 K.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p., do organu wyższego stopnia w stosunku do organu współdziałającego, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Organ nie może natomiast uznać za uzgodniony projektu studium albo projektu planu miejscowego, o ile nie zaistniał w przypadek określony w art. 24 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. W rozpoznawanej sprawie bezspornie nie wystąpiła przesłanka określona w tym przepisie. Wobec tego organ gminy nie mógł uchwalić studium, które nie zostało uzgodnione pozytywnie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie, bez względu na zasadność zarzutów podnoszonych odnośnie prawidłowości do stanowiska zajętego przez ten organ. Nie zgadzając się z oceną wyrażoną w piśmie z dnia 4 lipca 2014 r. co do przebiegu granic obszaru chronionego i wynikających z tego faktu konsekwencji, organ gminy mógł wnieść zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zauważyć jednocześnie należy, że pismo to, mimo braku wskazania, że jest ono postanowieniem, niewątpliwie stanowi tę formę rozstrzygnięcia organu administracji. Zgodnie z art. 124 § 1 K.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 K.p.a.). Przyjmuje się, zakwalifikowanie pisma jako decyzji administracyjnej (postanowienia) nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki przewidziane odpowiednio w art. 107 § 1 i art. 124 § 1 K.p.a. (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, Nb 5, Lex el. i powołane tam orzecznictwo). Analizując treść pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 4 lipca 2014 r. należy stwierdzić, że zawiera ono oznaczenie organu administracji publicznej, od którego pochodzi, opatrzone zostało datą wydania, zawiera oznaczenie strony – Burmistrza Jezioran. W piśmie tym zawarto też podstawę prawną rozstrzygnięcia i rozstrzygnięcie - odmowę uzgodnienia projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie to zostało uzasadnione i podpisane przez uprawnioną osobę. Brak pouczenia o prawie wniesienia zażalenia nie pozbawia tego pisma przymiotu postanowienia. Dodać też należy, że Burmistrz Jezioran uznał to pismo za uzgodnienie, czemu dał wyraz w wykazie opinii i uzgodnień uzyskanych na podstawie art. 11 pkt 5 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 11) odnosząc się w nim do uzgodnienia RDOŚ. Pomimo przysługującego uprawnienia do wniesienia zażalenia, Burmistrz Jezioran nie zaskarżył odmowy uzgodnienia projektu zmiany studium, lecz pismem z dnia 19 września 2014 r. wystąpił do RDOŚ w Olsztynie o ponowne uzgodnienie tego samego projektu uchwały, polemizując ze stanowiskiem organu uzgadniającego, zajętym w postanowieniu z dnia 4 lipca 2014 r. Jak już wyżej wykazano, jedyną prawną możliwością zakwestionowania w niniejszej sprawie stanowiska RDOŚ w Olsztynie było wniesienie zażalenia. Organ gminy nie uczynił tego jednak i pomimo braku uzgodnienia, Rada Miejska w Jezioranach podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Jeziorany. Wobec powyższego należy stwierdzić, że podjęcie zaskarżonej uchwały, której projekt nie został pozytywnie zaopiniowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania studium, co skutkuje stwierdzeniem nieważności tej uchwały. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustaw Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.