II SA/Ol 104/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki domku letniskowego oddala skargę. Decyzją z dnia 18 lutego 2008 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 4 stycznia 2008 r., którą nakazano L.M. i N.M. rozbiórkę domku letniskowego z zadaszonym tarasem, położonego na działce nr "[...]", wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, a organ pierwszej instancji zasadnie zastosował art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z materiału dowodowego wynikało bowiem, że nie zostały spełnione warunki umożliwiające zalegalizowanie samowoli budowlanej z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym położona jest opisana wyżej działka oraz decyzji o warunkach zabudowy. WINB podniósł ponadto, że wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego z Konstytucją RP w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Powyższe uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Inwestorzy mogą bowiem wystąpić do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nawet w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Postanowieniem z dnia 3 października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego domku letniskowego i nakazał inwestorom zabezpieczyć obiekt przed dostępem osób trzecich i szkodliwym działaniem czynników atmosferycznych oraz przedstawić w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia: zaświadczenia Burmistrza P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; cztery egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Następnie, decyzją z dnia 7 lutego 2012 r., organ pierwszej instancji nakazał L.M. i N.M rozbiórkę przedmiotowego domku letniskowego z zadaszonym tarasem, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. podniósł, że w dniu 21 maja 2008 r. L.M. poinformował organ o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr x. Z uwagi na powyższe, postanowieniem z dnia 18 czerwca 2008 r., PINB zawiesił toczące się postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 17 stycznia 2011 r. Burmistrz P. poinformował organ, że na podstawie art. 98 § 2 K.p.a. wniosek złożony przez inwestorów w sprawie wydania warunków zabudowy uznał za wycofany. PINB ustalił w dniu 6 września 2011 r., obiekt pozostawał bez zmian. Mając powyższe na uwadze, postanowieniem z dnia 9 września 2011 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Następnie, postanowieniem z dnia 3 października 2011 r., nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia wymienionych w sentencji dokumentów, umożliwiających doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy nie dostarczyli jednak wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie. Organ dodał, że Burmistrz P. decyzją z dnia 10 października 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i adaptacji istniejącego budynku na budynek rekreacyjno - letniskowy wraz z niezbędną infrastrukturą, a w dniu 4 listopada 2011 r. decyzja ta stała się ostateczna. PINB wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt powstał w czerwcu 2007 r., wobec czego zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Stwierdził, że zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego wyjaśnił ponadto, że nie uwzględnił wniosku inwestorów o przedłużenie terminu wykonania nałożonych obowiązków do czasu rozpatrzenia ich ponownego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, gdyż inwestorzy złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy w dniu 13 stycznia 2012 r., natomiast termin dostarczenia wymaganych dokumentów upłynął z dniem 7 stycznia 2012 r. W złożonym odwołaniu L.M. i N.M. podnieśli, że organ pierwszej instancji nałożył na nich obowiązek przełożenia m.in. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dnia 20 czerwca 2011 r. złożyli oni wniosek do Burmistrza P. o ujęcie przedmiotowej działki jako działki przeznaczonej pod zabudowę rekreacyjno - letniskowa. W odpowiedzi Burmistrz P. wyjaśnił, że ich pismo zostanie potraktowane jako wniosek do zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy P. W ocenie odwołujących się działanie to było wystarczające do zmiany w żądanym zakresie miejscowego planu zagospodarowania. Gmina nie przystąpiła jednak nawet do opracowania studium. W związku z tym w dniu 13 stycznia 2012 r. ponownie złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki, a postępowanie to jeszcze nie zakończyło się. Z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania nie mieli możliwości spełnienia nałożonych obowiązków. Decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, że w sprawie jest bezsporne, iż przedmiotowy budynek, o wymiarach 10,0 x 5,0 m (wraz z tarasem), został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wobec tego w sprawie miał zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlanego. Wyjaśnił, że likwidacja stanu niezgodnego z prawem może polegać na legalizacji samowoli budowlanej lub rozbiórce nielegalnie wybudowanego obiektu, co zależy od woli inwestora i spełnienia określonych przesłanek, w tym zgodności inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Odwołujący się zostali zobowiązani do przedłożenia, w terminie trzech miesięcy od daty otrzymania postanowienia PINB w P., zaświadczenia o zgodności inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Postanowienie zostało doręczone w dniu 6 października 2011 r., zatem wyznaczony termin upłynął z dniem 6 stycznia 2013 r. Inwestorzy nie dostarczyli niezbędnych dokumentów, wobec czego prawidłowo organ pierwszej instancji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego domku letniskowego. Odnosząc się natomiast do kwestii złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy WINB stwierdził, że fakt ten nie uzasadniał wstrzymania się przez organ pierwszej instancji z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Dodał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 26 listopada 2012 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia 29 maja 2012 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla budynku pełniącego funkcję obiektu letniskowego posadowionego na przedmiotowej działce. Inwestorzy nie posiadają więc dokumentu wymaganego dla potrzeb legalizacji obiektu. Bez znaczenia w sprawie było też podjęcie przez inwestorów działań w celu zmiany przeznaczenia ich działki w przyszłym planie miejscowym. W złożonej skardze L.M. zarzucił, że w wyznaczonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego trzymiesięcznym terminie nie było realnej możliwości wykonania nałożonych obowiązków. Decyzja w sprawie warunków zabudowy została bowiem wydana dopiero w dniu 29 maja 2012 r., czyli prawie 5 miesięcy po dniu upływu terminu do złożenia dokumentów. Inwestor nie miał żadnego wpływu na termin wydania decyzji, zatem wydanie nakazu rozbiórki z powodu braku rozstrzygnięcia przez inny organ naruszyło jego prawa. Skarżący stwierdził, że organ nadzoru budowlanego wyznaczając termin winien uwzględnić czas potrzebny na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Termin określony w postanowieniu organu pierwszej instancji był natomiast zbyt krótki i nie pozwalał stronie na realizację jej praw, gdyż nie wydano w tym czasie decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, nie można było stwierdzić, że zaistniały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki obiektu. Skarżący wywiódł, że skoro organ pierwszej instancji wyznaczył tak krótki termin, to winien był zastosować art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. i zawiesić postępowanie w sprawie objętej regulacją art. 48 Prawa budowlanego. Zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do powyższych kwestii, zatem nie przeprowadził właściwie kontroli instancyjnej decyzji o nakazie rozbiórki. W ocenie skarżącego, niezasadnie też organ drugiej instancji powołał się na fakt utrzymania w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w O. decyzji, na podstawie której odmówiono inwestorowi wydania warunków zabudowy, skoro decyzja ta nie istniała w dacie wydania nakazu rozbiórki. Ponadto skarżący podniósł, że wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na tę decyzję Kolegium. Stwierdził też, że nakaz rozbiórki jest najbardziej restrykcyjnym rozstrzygnięciem, wobec czego powinien być wydany jedynie w ostateczności, czego nie uwzględniły organy orzekające w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił ponadto, że skarżący wystąpił do organu o wskazanie nowego terminu do wykonania obowiązków po upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu terminu. Dodał, że skarga na decyzję Kolegium została wniesiona po wydaniu decyzji przez WINB, a ponadto, postępowanie przed Burmistrzem P. i SKO w O. dotyczyło innej inwestycji niż będąca przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczył bowiem "przebudowy i adaptacji istniejącego budynku na budynek rekreacyjno-letniskowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną", natomiast postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczyło budowy domku letniskowego, a więc całkiem innego rodzaju inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Jak ustalił organ pierwszej instancji, inwestorzy wybudowali w czerwcu 2007 r. (w zaskarżonej decyzji omyłkowo podano, że miało to miejsce w 2004 r.) na działce "[...]" domek letniskowy z zadaszonym tarasem o wymiarach 10,0 x 5,00 m (wraz z tarasem). Budowa tego obiektu, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), wymagała uprzedniego wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy nie legitymowali się taką decyzją. Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego (jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę skutkuje nakazem rozbiórki. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego, gdyż podlega wyłączeniu w każdym przypadku spełniającym warunki legalizacji samowoli. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Przedstawienie przez inwestora żądanych dokumentów, w myśl art. 48 ust. 5, traktowane jest jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie na wznowienie robót, o ile budowa nie została już zakończona. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 3 października 2011 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia, w terminie trzech miesięcy, zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyznaczonym terminie inwestorzy nie wykonali powyższych obowiązków. Okoliczność ta obligowała organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 4 prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Nie jest zasadny zarzut, że organ pierwszej instancji wyznaczył termin, w którym nie było możliwe wykonanie powyższych obowiązków, w szczególności przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący podnieśli, że organ nadzoru budowanego nie wziął pod uwagę, jak długo trwało postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z treści art. 48 ust. 3 Prawa budowanego wynika, ze określenie terminu na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości pozostawione zostało uznaniu organu nadzoru budowlanego. Należy niewątpliwie zgodzić się z twierdzeniem, że organ ten powinien wyznaczyć taki termin, aby inwestor miał obiektywną możliwość wypełnienia nałożonych na niego obowiązków. Zaznaczyć też trzeba, że termin ten jest terminem instrukcyjnym, zatem może być przedłużony przez organ, po zbadaniu wniosku inwestora w tym zakresie. W niniejszej sprawie nie można uznać, że w wyznaczonym terminie nie było realnej możliwości wykonanie nałożonych na inwestorów obowiązków. Należy bowiem zauważyć, że już w decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2008 r. zostali oni poinformowani o konieczności przedłożenia - w celu legalizacji samowoli budowlanej - decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 16 maja 2008 r. zwrócili się do organu pierwszej instancji o zawieszenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, z uwagi na wszczęte na ich wniosek postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki, na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany. Organ pierwszej instancji przychylił się do tego wniosku i postanowieniem z dnia 18 czerwca 2008 r., działając z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy z wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy. Z akt administracyjnych wynika, że również Burmistrz P. postanowieniem z dnia 24 września 2008 r., na wniosek inwestorów uzasadniony ważnymi sprawami rodzinnymi, zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej działki. Dodać należy, że z uwagi na to, że przez okres trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwrócili się oni o podjęcie tego postępowania, organ ten uznał żądanie wszczęcia postępowania za wycofane i decyzją z dnia 10 października 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie. PINB w P. podjął zawieszone postępowanie w dniu 9 września 2011 r., a następnie postanowieniem z dnia 3 października 2011 r. nałożył na inwestorów przedmiotowe obowiązki, wyznaczają na ich wykonanie trzymiesięczny termin, który upływał z dniem 6 stycznia 2012 r. Inwestorzy dopiero pismem z dnia 18 stycznia 2012 r. zwrócili się do organu pierwszej instancji o przedłużenie wyznaczonego terminu, podając, ze w dniu 13 stycznia 2012 r. złożyli kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W opisanym stanie sprawy trudno uznać za zasadny zarzut wyznaczenia zbyt krótkiego terminu i naruszenia prawa przez zaniechanie wyznaczenia nowego terminu na żądanie strony. Przede wszystkim, inwestorzy mieli świadomość konieczności legitymowania się decyzja o warunkach zabudowy już w 2008 r., kiedy to złożyli do właściwego organu wniosek w tej sprawie. Przez okres trzech lat nie podjęli jednak żadnych działań, aby uzyskać decyzję w tej sprawie, gdyż nie zwrócili się o podjęcie zawieszonego na ich wniosek postępowania. Kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyli zaś dopiero po upływie wyznaczonego przez organ nadzoru budowlanego terminie. Prawidłowo więc organ pierwszej instancji nie przedłużał terminu do wykonania nałożonych obowiązków, skoro już on upłynął. Tak więc w stanie faktycznym sprawie nie można uznać, ze inwestorzy nie wykonali w terminie nałożonych na nich obowiązków z przyczyn niezależnych od nich. Zarzut zaniechania zawieszenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej byłby zasadny wyłącznie, w sytuacji gdyby zostało wszczęte i toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie pierwsze postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia 10 października 2011 r., a sprawa z kolejnego wniosku została wszczęta już po upływie terminu do wykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że organ odwoławczy uwzględniając podniesiony w odwołaniu powyższy fakt złożenia kolejnego wniosku, poinformował odwołujących się o tym, że zakończy postępowanie odwoławcze w terminie 14 dni od daty uzyskania informacji o ostatecznym rozstrzygnięciu zapadłym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Prawidłowo WINB uznał, że organ odwoławczy jest również zobowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji przez ten organ. Dodać należy, że inwestorzy nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej działki także w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia 13 stycznia 2012 r. Zasadnie więc organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję PINB w P. z dnia 7 lutego 2012 r. W wyznaczonym terminie inwestorzy nie wykonali bowiem nałożonych na nich obowiązków, a to stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego obligowało organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę, skargę, jako bezzasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.