II SA/Ol 1043/09

Dnia 28 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi Gminy [...] – Prezydenta Miasta na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości – zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że dnia 8 lipca 2009r. Prezydent zwrócił się do Wójta Gminy z wnioskiem dotyczącym podziału działki nr "[...]" stanowiącej własność Gminy i będącej w wieczystym użytkowaniu Miasta, położonej w obrębie ewidencyjnym A, gmina A. Wójt Gminy postanowieniem z dnia "[...]" zawiesił postępowanie w sprawie podziału nieruchomości – działki nr "[...]", położonej w obrębie A, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze, dla którego w dniu 10 kwietnia 2008r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym według organu na mocy art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie w sprawie podziału zawiesza się do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, będącego przedmiotem podziału, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku o podział. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Prezydent, podnosząc, że art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca ponieważ uchwałą Nr "[...]’ Rady Gminy z dnia 10 kwietnia 2008r. gmina przystąpiła do zmiany fragmentów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obrębu geodezyjnego "[...]". Po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Według organu odwoławczego z nieczytelnej pieczątki imiennej, którą opatrzone jest postanowienie nie wynika jakie stanowisko zajmuje Pan T., który podpisał zaskarżone postanowienie. Podniesiono także, że organ I instancji nie wskazał na żadną okoliczność, która wskazywałaby na przyjęcie, że zmiana planu jest przeszkodą w prowadzeniu postępowania podziałowego, o której mowa w art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zaskarżone postanowienie nie czyni zadość wymogom zawartym w art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym orzeczenie administracyjne musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Podkreślono, że konieczność prawidłowego uzasadnienia wynika również z art. 11 kpa czyli z zasady przekonywania. W ocenie organu odwoławczego w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ powinien mieć na uwadze zalecenia Kolegium oraz zarzuty sformułowane przez stronę w zażaleniu. Skargę na ww. postanowienie wywiódł Prezydent wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, że art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy gospodarce nieruchomościami odnosi się do sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie gdy gmina podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia jego zmiany. Według strony skarżącej prezentowane w postanowieniu organu II instancji stanowisko jest błędne i w konsekwencji doprowadzi do wydania przez organ I instancji postanowienia sprzecznego z prawem. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, że otrzymała postanowienie organu I instancji z czytelną pieczątką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem prawa. Zasadnym jest przede wszystkim wskazać, że stosownie do treści art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z niebudzących wątpliwości poglądów prezentowanych w doktrynie i orzecznictwie wynika, iż organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 9, Warszawa 2008, str. 618, 619, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987r. IV SA 385/87). Równocześnie w literaturze przedmiotu, jak również orzecznictwie podkreśla się, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie takie zostało przeprowadzone, ale naruszono w nim w sposób rażący przepisy procesowe (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 9, Warszawa 2008, str. 626). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z treścią art. 144 kpa w sprawach nie uregulowanych do zażaleń mają zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Jednakże w przypadku wniesienia zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania organ odwoławczy właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma wyłącznie kompetencje do dokonania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia. Nie jest zatem właściwy do wkroczenia decyzyjnie w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, LewisNexis, Warszawa 2007r., Piotr Przybysz, str. 313). W przypadku gdy organ uzna, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, to ogranicza się on jedynie do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Oznacza to, iż rozstrzygnięcie w sprawie powinno zapaść w formie i treści zgodnej z postanowieniami art. 144 kpa. Odpowiednie zaś zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oznacza, że organ rozpatrując zażalenie uchyli postanowienie o zawieszeniu postępowania jeżeli ustali, że nie było podstaw do wydania takiego postanowienia. Takie bowiem rozstrzygnięcie oznacza wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie takie w postępowaniu zażaleniowym zapadnie w formie postanowienia. (por. wyrok z dnia 8 czerwca 2000r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA 936/99). Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że Kolegium nie było władne do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że organ II instancji w przedmiotowej sprawie zobowiązany jest dokonać oceny prawnej zapadłego w I instancji postanowienia, zwłaszcza, że nie jest tak jak twierdzi Kolegium, że jest ono zupełnie pozbawione uzasadnienia. Faktem jest , że uzasadnienie postanowienia wydanego przez organ I instancji nie jest wzorcowe, ale nie jest ono na tyle ułomne aby na jego podstawie nie można było ocenić toku rozumowania organu I instancji i w przypadku wykazania braku podstaw do zawieszenia postępowania zasadnym będzie jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Niedopuszczalne jest zatem kierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji. Organ odwoławczy jako organ merytoryczny musi we własnym zakresie dokonać oceny sprawy co do jej meritum i po tym wydać właściwe i zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Należy wyjaśnić, że na tym etapie w sytuacji wystąpienia znaczących uchybień formalnych w orzeczeniu organu odwoławczego nie jest możliwa ocena merytoryczna Sądu co do zasadności zawieszenia postępowania. Będzie to ewentualnie możliwe dopiero po wydaniu właściwego pod względem formalnym rozstrzygnięcia przez Kolegium. Dodać trzeba również, że nie budzi wątpliwości Sądu treść pieczątki, którą opatrzone jest postanowienie zapadłe w I instancji, wynika z niej jednoznacznie jaką funkcję w gminie pełni osoba wydająca postanowienie oraz to, że postanowienie organu I instancji wydane zostało z upoważnienia Wójta Gminy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżone postanowienie - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.