II SA/Ol 1044/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Lech Bartłomiej Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2005 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej - oddala skargę Powołując się na art. 144 ust l, art. 145, art. 147 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz uchwałę Nr "[...]" Rady Miasta z dnia 14 listopada 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. z 2001 r., Nr 135, poz. 1848), Zastępca Dyrektora Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miasta, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, wydał w dniu 11 sierpnia 2004 r. decyzję ("[...]") o ustaleniu względem W. G. - właściciela nieruchomości położonej w O. przy ul. W., oznaczonej jako działka nr 6/2, obręb 38 m, opłaty adiacenckiej w wysokości 2171,50 zł z tytułu wzrostu jej wartości na skutek wybudowania utwardzonej nawierzchni jezdni i chodników. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w oparciu o operat szacunkowy stwierdzony został wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę 8686 zł. Zgodnie z powołaną uchwałą rady miasta opłata adiacencka stanowi 25% tej różnicy. Organ nadmienił, że w toku postępowania strona nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego jej udział w kosztach budowy przedmiotowego urządzenia infrastruktury technicznej w ramach komitetu społecznego oraz nie złożyła wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. W odwołaniu od decyzji W. G. wniósł o odstąpienie od opłaty. Powołując się na art. 134 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zarzucił, iż okres naliczania opłat minął w 2003 r., gdyż odcinek ulicy W., przy którym położona jest jego nieruchomość został wybudowany i oddany do użytkowania już w roku 2000. Odwołujący się nadmienił, iż w czasie budowy nawierzchni ulicy i chodników udostępnił nieodpłatnie podwykonawcy swoją nieruchomość w celu przetrzymywania sprzętu budowlanego, co mimo udokumentowania nie zostało uwzględnione przez organ. Stwierdził również, że: wykonanie nawierzchni ulic służy nie tylko mieszkańcom ulicy W. i W.; naliczona kwota opłaty jest bardzo wysoka, biorąc pod uwagę to, iż nieruchomość styka się z ulicą W. na długości 4 m.; nierealna jest wycena nieruchomości podana w operacie, gdyż porównano bardzo dużą działkę, sąsiadującą bezpośrednio z linią kolejową z działkami małymi i średnimi z innego osiedla, na które jest większy popyt; rzeczoznawca nie przeprowadził wizji lokalnej; wykluczono możliwość innego sposobu zapłaty niż jednorazowo w sytuacji kwestionowania przez stronę istnienia podstaw do ustalenia opłaty; doszło do nierównego potraktowania mieszkańców różnych osiedli w O., bowiem mieszkańcy starych osiedli opłat nie wnosili. Strona podniosła również swoją trudną sytuację finansową. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2004 r. ("[...]") zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy. W odniesieniu do zarzutu przedawnienia organ II instancji stwierdził, iż początek biegu 3-letniego terminu przedawnienia, określonego w art. 145 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku urządzenia lub modernizacji drogi, przypada w dacie sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót. Istotnym jest więc tzw. odbiór inwestorski, dokonany 26 listopada 2001 r. Ustosunkowując się do okoliczności przetrzymywania sprzętu budowlanego na nieruchomości strony Kolegium stwierdziło, iż nie można tego traktować jako świadczenia na rzecz budowy urządzenia infrastruktury w rozumieniu art. 148 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie ma ono charakteru świadczenia dokonanego bezpośrednio na rzecz budowy infrastruktury. Świadczenie to ma charakter ściśle cywilnoprawny w relacji: właściciel nieruchomości - podwykonawca. Nie podlega więc zaliczeniu na poczet opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy podkreślił, iż art. 144 ust l w/w ustawy wprost przewiduje obowiązek uczestniczenia właściciela nieruchomości w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej. Obowiązek ten nie jest uzależniony od woli zobowiązanego, a nawet od faktu korzystania z danego urządzenia. Stąd zarzuty o charakterze "słusznościowym" podnoszone przez W. G., jak nierówne traktowanie mieszkańców różnych osiedli O., czy fakt natężonego ruchu po wybudowaniu drogi nie mogą być przedmiotem postępowania w sprawie. Kolegium oceniło dokonaną wycenę jako prawidłową. Okoliczność, iż porównywano nieruchomość bardzo dużą z nieruchomościami dużymi i średnimi oraz fakt, iż przylega ona do torów kolejowych zostały w operacie uwzględnione i zastosowano odpowiednie czynniki korygujące. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ wskazał, że: wybudowanie drogi ma wpływ na wartość całej nieruchomości a nie tylko odcinka bezpośrednio się z nią stykającego; obecność strony przy dokonywaniu wizji przez rzeczoznawcę nie jest obowiązkowa; sytuacja finansowa strony nie może być przesłanką umorzenia postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej; złożenie wniosku o rozłożenie jej na raty nie pozbawiałoby strony możliwości dochodzenia swych racji w administracyjnym i sądowo--administracyjnym toku instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie W. G. wniósł o uchylenie decyzji samorządowego kolegium odwoławczego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, nałożenie na niego opłaty nastąpiło po terminie określonym w art. 145 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, iż część ulicy W., przy której jest położona jest jego posesja została wybudowana i oddana do użytkowania już w roku 2000. Przez cały czas trwania inwestycji była to ulica ślepa. W roku 2001 wykonano pozostałą część ulicy W. i w dalszym ciągu nie była to ulica przejezdna na całej długości. Obie jej części łączą się ze sobą kilkusetmetrowym objazdem ulicami W. i L. Według skarżącego, w różnym czasie zostały więc wybudowane dwie ulice, dla których sporządzono jeden protokół odbioru w dniu 26 listopada 2001 r., prawdopodobnie dlatego, że mają taką samą nazwę. W przekonaniu skarżącego, w bardzo podobnej sprawie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając w uzasadnieniu wyroku (sygn. akt I SA 1595/00), że urządzenie lub modernizacja drogi ma to do siebie, że zaraz po ukończeniu prac przy danej nieruchomości istnieje możliwość korzystania z ulepszeń bez względu na to, w jakim czasie zostanie ukończona cała inwestycja. Po upływie 3 lat od modernizacji odcinka, przy którym znajduje się nieruchomość nie może być wydana decyzja o opłacie adiacenckiej. Strona podniosła również, iż Kolegium nie odniosło się do zarzutów opisujących proces budowy i oddania do użytku ulicy W. oraz dotyczących wglądu do dziennika budowy. Podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Organ odwoławczy przywołał tezę sformułowaną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2000 r. (sygn. akt I SA 273/99), zgodnie z którą dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury a także tezę zawartą w wyroku tegoż sądu z 5 grudnia 2000 r. (sygn. akt I SA 1712/99), zgodnie z którą od następnego dnia po dniu protokolarnego odbioru robót od wykonawcy należy liczyć termin przedawnienia, o którym mowa w art. 145 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też, zdaniem Kolegium, wcześniejszy protokół sporządzony pomiędzy wykonawcą a zatrudnionym przez niego podwykonawcą nie może być brany pod uwagę w ustaleniu terminu zakończenia robót a więc i terminu, od którego należy liczyć termin przedawnienia. Organ nie podzielił stanowiska wyrażonego w powołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzając że nie znajduje potwierdzenia w stanie prawnym, jak i w dotychczasowym orzecznictwie stanowisko, iż termin ten należy liczyć od ukończenia prac przy konkretnej nieruchomości. Zaznaczył przy tym, iż wyrok ten został wydany na podstawie innego stanu faktycznego. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem dotyczącym nieodniesienia się do podniesionych w odwołaniu argumentów dotyczących przedstawienia przez skarżącego procesu budowy i oddania do użytku ulicy W. oraz wglądu do dziennika budowy, uznając za zbędne odniesienie się do tych argumentów w sytuacji odmiennego ustalenia początku terminu przedawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § l i art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § l w związku z art. 145 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z 144 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U Nr 46, poz. 543 ze zm.), właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jednym z warunków nałożenia tego rodzaju opłaty jest uczestnictwo jednostki samorządu terytorialnego w kosztach budowy urządzenia infrastruktury. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Stosownie do postanowień art. 145 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W ustępie drugim tego artykułu ustawodawca określił okres w jakim można wydać decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej, wskazując, na termin do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z treści skargi wynika, iż pozostałą w sprawie kwestią sporną jest właśnie moment, od jakiego należy liczyć ów termin. Według stanowiska skarżącego, upływ terminu winien być liczony od 20 grudnia 2000r., tj. od dnia podpisania protokołu z odbioru ułożenia nawierzchni jezdni i chodników pomiędzy wykonawcą a podwykonawcą inwestycji. Strona przeciwna wskazuje zaś datę 26 listopada 2001 r., kiedy to przekazano urządzoną drogę protokołem odbioru, którego stronami była gmina i wykonawca inwestycji. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, fakt zrealizowania części inwestycji nie może oznaczać automatycznie, że od daty jej wykonania winien rozpocząć bieg trzyletni termin w jakim należy ustalić decyzją opłatę adiacencką. Ustawodawca w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzależnił bowiem początek biegu powyższego terminu od możliwości korzystania przez właściciela nieruchomości z wybudowanej drogi, a nie jej części jako określonego odcinka, czy też zakończenia prac na odcinku drogi bezpośrednio przylegającym do nieruchomości właściciela. Wybudowanie drogi nastąpiło jak wynika z protokołu inwestorskiego 26 listopada 2001 r. a więc od tej daty nastąpiła możliwość korzystania z tejże drogi i od tego momentu winien zacząć bieg okres w którym właściwy organ może ustalić opłatę adiacencką. Takie też stanowisko w kwestii rozpoczęcia biegu powyższego terminu było prezentowane w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sąd Administracyjnego: z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt. I SA 273/99, LEX nr 57190, z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1712/99, LEX nr 55778, z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1684/99, LEX nr 55738). Protokół odbioru robót (protokół inwestorski) potwierdza w sposób jednoznaczny i oczywisty w jakim dniu inwestycja została zrealizowana. Od następnego dnia po dniu protokolarnego odbioru robót od wykonawcy należy więc liczyć termin przedawnienia, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za takim rozumieniem przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia treść art. 146 ust. 3 tejże ustawy, który stanowi, iż wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po. ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Należy więc przyjąć, że opłatę w ogóle można naliczyć po urządzeniu drogi, nie zaś jej części, co także wprost wynika z art. 145 ust. l ustawy, w którym mówi się o wybudowanej drodze jako całości, a nie jej części. Poza tym inna jest wartość nieruchomości położonej przy drodze częściowo urządzonej, tzn. leżącej przy wybudowanym odcinku drogi, inna zaś będzie, gdy ulica została wybudowana na całym odcinku. Nie tylko w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ale także i sądu orzekającego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2002 roku (sygn.akt I SA 1595/00) dotyczył innego stanu faktycznego, kiedy to inwestycja realizowana była etapami w trzech kolejnych latach, w niniejszej sprawie etapów takich wyszczególnić nie można, gdyż był tylko jeden odbiór całej inwestycji. W żaden sposób nie można było uznać, iż odbiór inwestycji miał miejsce w dniu 12 grudnia 2000 roku, gdyż z treści samego protokołu sporządzonego między wykonawcą a podwykonawcą wynika, że ostateczne rozliczenie między nimi nastąpi po dokonaniu końcowego odbioru inwestycji, co miało miejsce 26 listopada 2001 roku, dlatego też dopiero od tego czasu mogła być naliczona opłata adiacencka, od tego też czasu rozpoczynał swój bieg termin przedawnienia. Należy podzielić zapatrywanie wyrażone w odpowiedzi na skargę, zgodnie którym zanegowanie przez organ przedawnienia prawa do ustalenia opłaty adiacenckiej czyniło zbędnym odniesienie się do argumentów odwołania dotyczących przedstawienia przez skarżącego procesu budowy i oddania do użytku ulicy W. oraz wglądu do dziennika budowy. Przeprowadzona kontrola nie wykazała błędów również w tym zakresie procesu decyzyjnego, którego prawidłowość nie została zakwestionowana w skardze. Zaznaczyć należy, iż nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Skutkiem nieodpłatnego przetrzymywania na posesji strony sprzętu budowlanego podwykonawcy, jako świadczenia nie czynionego na rzecz wykonawcy, nie było bowiem pomniejszenie kosztów inwestycji. Biorąc powyższe pod uwagę skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.