II SA/Ol 1049/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", wydaną przez zastępcę Komendanta Powiatowego Policji skierowano P. A. na badania lekarskie z powodu kierowania pojazdem silnikowym w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Decyzja ta została wydana po wszczęciu z urzędu przez Komendanta Powiatowego Policji postępowania w sprawie skierowania P. A. na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prokurator Rejonowy, zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 122 ust.1 pkt 3b ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami poprzez wydanie decyzji o skierowaniu P. A. na badania lekarskie po upływie 30 dni od dnia, w którym wymieniony kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na upływ 30 – dniowego terminu do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z treścią art. 122 ust. 1 pkt 3b ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami Komendant Miejski Policji jest zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu osoby na badania lekarskie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym osoba ta kierowała pojazdem mechanicznym w stanie nietrzeźwości. Jak wynika z akt niniejszej sprawy P. A. w dniu 10 czerwca 2009r. kierował samochodem, znajdując się w stanie nietrzeźwości. Zatem, mając na uwadze treść przytoczonych przepisów, Komendant Powiatowy Policji był zobowiązany do wydania przedmiotowej decyzji najpóźniej w terminie do dnia 10 lipca 2009r. W związku z powyższym, zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania w zakresie skierowania P. A. na badanie lekarskie z uwagi na upływ 30 – dniowego terminu do wydania decyzji w tym zakresie. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", wydaną z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji przez Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KWP utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, iż termin do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie w związku z kierowaniem pojazdem w stanie nietrzeźwości ma charakter terminu procesowego i zarazem instrukcyjnego ustanowionego dla organu, zaś jego przekroczenie nie może stanowić podstawy zarzutu wadliwości samej decyzji, ani też praw lub obowiązków, o których w niej rozstrzygnięto. Skargę na powyższą decyzję złożył Prokurator Rejonowy, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie skierowania P. A. na badanie lekarskie z uwagi na upływ 30 – dniowego terminu do wydania decyzji w tym zakresie, a tym samym stwierdzenie jego bezprzedmiotowości. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 122 ust. 1 pkt 3b ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w związku z utrzymaniem w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia 13 lipca 2009r. w przedmiocie skierowania P. A. na badania lekarskie po upływie 30 dni od dnia, w którym wymieniony kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami organ był zobowiązany do wydania przedmiotowej decyzji w ciągu 30 dni od dnia zaistnienia zdarzenia, tj. do dnia 10 lipca 2009r., a zatem decyzja organu pierwszej instancji z dnia 13 lipca 2009r. została wydana po upływie terminu i z tego powodu należy traktować ją za bezpodstawną. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż termin do skierowania na badania psychologiczne osoby, która kierowała pojazdem znajdując się w stanie nietrzeźwości, ma charakter instrukcyjny, a co za tym idzie, nie stwarza możliwości organowi do wydania wobec nietrzeźwego kierowcy decyzji administracyjnej w każdym czasie. Według skarżącego 30 – dniowy termin do skierowania na badania lekarskie należy traktować jako termin materialny, którego upływ powoduje utratę lub ograniczenie praw lub obowiązków podmiotów w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Przyjęcie, iż termin ten ma charakter instrukcyjny prowadziłoby do wniosku, że osoba, która kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości musiałaby pozostawać w niepewności co do swoich uprawnień i zobowiązana byłaby liczyć się z tym, iż w bliżej nieokreślonym czasie w przyszłości może zostać skierowana na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań lekarskich do kierowania pojazdem. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu charakter materialny przedmiotowego terminu nie jest tak oczywisty, jak wskazuje to strona skarżąca w uzasadnieniu złożonej skargi. Odmienne bowiem stanowisko zajęły Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Kielcach, Szczecinie oraz Łodzi. Podkreślono, iż przekroczenie terminu nie może stanowić podstawy zarzutu wadliwości samej decyzji, ani też praw lub obowiązków, o których w niej rozstrzygnięto. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2008r. są to terminy instrukcyjne, a zatem ich naruszeniu nie można przypisać sankcji nieważności. Nawet jeśli kierowca otrzymał skierowanie na badanie po znacznym upływie czasu, ma obowiązek poddać się badaniu z wszystkimi wynikającymi konsekwencjami. W związku z powyższym, należy uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Istotnym jest wskazać, że zasady ruchu na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, wymagania w stosunku do osób kierujących pojazdami i innych uczestników ruchu oraz zasady kontroli ruchu drogowego reguluje ustawa z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz.908 ze zm.). Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3b tej ustawy badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Szczegółowe warunki i tryb kierowania osób na badania lekarskie określa natomiast rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. 2004r., Nr 2, poz. 15). Stosownie do treści § 2 ust. 2 wskazanego rozporządzenia osobie, o której mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3b ustawy Prawo o ruchu drogowym decyzję o skierowaniu na badanie lekarskie wydaje komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym kierowała ona w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego P. A. w dniu 10 czerwca 2009r. kierował samochodem osobowym znajdując się w stanie nietrzeźwości (1,05 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu), w związku z czym Komenda Miejska Policji w dniu 12 czerwca 2009r. wszczęła postępowanie karne w przedmiotowej sprawie, nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową . Pismem z dnia 17 czerwca 2009r. Komendant Powiatowy policji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na badania psychologiczne i lekarskie. Decyzja w tym zakresie została wydana przez organ w dniu 13 lipca 2009r., tj. 3 dni po upływie terminu wskazanego w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje charakter prawny przedmiotowego terminu i skutki prawne jego przekroczenia przez organ wydający decyzje. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zarzut dotyczący nieważności decyzji o skierowaniu na badania lekarskie jest nietrafny. Ustawa z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym nie zakreśla terminu do wydania skierowania na badania lekarskie. Termin taki wynika jedynie z rozporządzenia wykonawczego. Zatem nie jest to termin ustawowy, jak również nie jest to termin, którego upływ powodowałby wygaśnięcie uprawnienia organu do wydania przedmiotowej decyzji, bowiem podstawa prawna do jej wydania nadal istnieje, a jest nią przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Aby wygasła możliwość wydania decyzji termin określony dla podjęcia tej decyzji musiałby być terminem materialnoprawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2008r., sygn. akt I OSK 197/07, LEX nr 505375). Jak wskazuje się w literaturze terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, zaś uchybienie temu terminowi wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, C. H. Beck Warszawa 2006, s. 327). Jednakże w przypadku przepisu art. 122 ust.1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym taka sytuacja nie występuje. Trzydziestodniowy termin został określony w rozporządzeniu wykonawczym, co prowadzi do wniosku, iż jest to termin instrukcyjny, a tym samym jego naruszenie nie może powodować sankcji nieważności wydanej decyzji. Takie stanowisko, w analogicznej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny zajął również w wyroku z dnia 3 lipca 2009r., sygn. akt I OSK 1016/08, w którym stwierdził, iż trzydziestodniowy termin do wydania decyzji w sprawie skierowania na badania psychologiczne nie ma charakteru materialnoprawnego, zatem jego uchybienie nie powoduje, że wygasa prawo właściwego organu do wydania decyzji. Oznacza to, że dla prawidłowości rozstrzygnięcia bez znaczenia pozostaje fakt wydania decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne po upływie 30 dni od dnia, w którym kierowca prowadził samochód znajdując się w stanie nietrzeźwości. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku badań lekarskich. Odnosząc się z kolei do argumentu pozostawania kierowcy w niepewności co do swoich uprawnień do kierowania pojazdami należy wskazać, iż prezentowane w tym zakresie stanowisko strony skarżącej nie znajduje żadnego uzasadnienia. Należy podkreślić, iż osoba, która dopuściła się kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, powinna liczyć się z wynikającymi z tego zdarzenia wszelkimi konsekwencjami, i to zarówno w ramach odpowiedzialności karnej, cywilnej, jak i administracyjnej – w postaci skierowania na badania psychologiczne. Reasumując, Sąd uznał, iż skierowanie P. A. na badania lekarskie w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem było zgodne z prawem, bowiem przesłanki określone w art. 122 ust. 1 pkt 3b ustawy Prawo o ruchu drogowym zostały spełnione, zaś zwłoka organu Policji nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji w tym przedmiocie. Wydana przez organ odwoławczy decyzja, jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).