II SA/Ol 105/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" na mocy art. 219, w trybie art. 123 - 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Wójt Gminy "[...]" odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Postanowienie to zapadło w wyniku złożenia przez W. B. wniosku o wydanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planowanej zmiany sposobu użytkowania części usługowej istniejącego budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie jednorodzinnej, na część mieszkalną jednorodzinną. Wniosek dotyczył zabudowy znajdującej się na terenie działki oznaczonej nr ew. "[...]", zlokalizowanej w obrębie ‘[...]", gmina "[...]". W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zostało wydane po kilkukrotnym uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowień Wójta Gminy "[...]", wydanych w tej samej sprawie. Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę, wydał identyczne rozstrzygnięcie i podtrzymał argumentację zawartą we wcześniejszych postanowieniach. Organ stwierdził, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy na działce oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MN.U może istnieć wyłącznie zabudowa spełniająca zarówno funkcję mieszkaniowo-usługowa, czy również zabudowa spełniająca funkcję mieszkalną lub usługową. Organ I instancji wyjaśnił, że jest to kwestia sporna, której rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa. W sytuacji gdy problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, budzi wątpliwości organu, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Organ I instancji wyjaśnił, że nie podziela poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego i stoi na stanowisku, że działka Inwestora oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako "teren zabudowy mieszkalno-usługowej" wymaga, aby realizowana na nim zabudowa zachowała obie funkcje. Takie rozumienie zapisu "mieszkalno-usługowa" uzasadnione jest stosowanymi technikami prawodawczymi. Na powyższe postanowienie w dniu ‘[...]" zażalenie złożył W. B. Skarżący zarzucił obrazę prawa materialnego i procesowego polegające na ponownym wydaniu odmownego postanowienia wydania zaświadczenia o żądanej treści, mimo że Samorządowej Kolegium Odwoławcze w postępowaniu odwoławczym dokonało prawidłowej wykładni pojęcia "zabudowa mieszkalno- usługowa", które umożliwia wydanie wnioskowanego zaświadczenia zgodnie z żądaniem. W. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta Gminy "[...]" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę nie uwzględnił wytycznych wskazanych w poprzednim orzeczeniu kasatoryjnyrn, dotyczących rozumienia pojęcia "zabudowy mieszkalno-usługowej". Organ II instancji wskazał, że zaświadczenia, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, o które wnosi skarżący, stanowią nowy typ zaświadczeń, których przedmiot wykracza poza reguły określone w przepisach art. 217-220 k.p.a., dlatego wymagają też wykładni przepisów prawa materialnego. Organ obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego i dokonać w istocie interpretacji postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Organ II instancji wyjaśnił, że przy układaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w planach wprowadza się podstawowe przeznaczenie dla danego terenu. Działka o nr ew. "[...]" znajduje się w granicach kwartału oznaczonego symbolem 6MN.U - "teren projektowanej zabudowy mieszkalno-usługowej na zasadach określonych przez państwową inspekcję sanitarną. Wskazane usługi gastronomiczno-handlowe". Żadne zapisy planu nie określały udziału poszczególnych funkcji, ani nie wskazywały która z nich ma stanowić funkcję dominującą. Brak jest też jakichkolwiek zapisów precyzujących, czy funkcje te mogą być lokalizowane jako odrębne budynki, czy muszą stanowić połączenie obu funkcji w jednym budynku. Organ II instancji uchylając postanowienie wskazał, że podtrzymuje swój dotychczasowy pogląd prawny, że na danym terenie może być realizowana zarówno zabudowa mieszkalno-usługowa, jak i mieszkalna lub usługowa. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę złożył Prokurator Rejonowy. Skarga została złożona w dniu 17 grudnia 2015 r. za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 ze zm.), poprzez bezzasadne przyjęcie, że Wójt Gminy "[...]", biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, jest zobowiązany do wydania wnioskodawcy zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa powinna prowadzić do wniosku, że brak jest podstaw prawnych dla wydania takiego zaświadczenia. W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zażalenie Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]", podtrzymując argumentację z poprzednio wydanych postanowień uchylających decyzje organu I instancji. Skarżący zarzucił SKO, że błędnie uznało, iż organ I instancji nie wyjaśnił wyczerpująco przyczyn odmowy wydanego zaświadczenia, a stwierdzenia w nim zawarte są dość lakoniczne i w zasadzie sprowadzają się do polemiki ze stanowiskiem Kolegium oraz do wskazania, że zaświadczenie stanowiłoby rozstrzygnięcie kwestii spornej. Skarżący, po przytoczeniu wybranych fragmentów z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także z postanowienia Wójta Gminy ‘[...]" odmawiającego wydania żądanego zaświadczenia wskazał, że podziela stanowisko, zgodnie z którym zaświadczenie wydane na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane stanowi nowy typ zaświadczeń, których przedmiot wymaga dokonania wykładni przepisów przez organy administracji publicznej. Skarżący wskazał, że działka o nr ew. ‘[...]" położona w obrębie geodezyjnym "[...]" stanowi teren projektowanej zabudowy mieszkalno-usługowej i realizowana na niej zabudowa musi spełniać wymogi planu i zachować obie funkcje, tj. mieszkalną i usługową. Normy języka polskiego wskazują, że użycie w pisowni łącznika w stosunku do dwóch wyrażeń oznacza nakaz łącznego rozpatrywania obu użytych pojęć. Określenie mieszkalno- usługowe jest zapisem przymiotników złożonych z dwóch członów równorzędnych znaczeniowo. Gdyby zaś chciano nadać któremuś z przymiotników nierównorzędne znaczenie należałoby uzupełnić tego rodzaju zapis o precyzyjne sformułowanie w zakresie tego, który z przymiotników ma charakter dominujący, lub który z nich może istnieć oddzielnie. Skarżący odwołuje się do § 7 załącznika do rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, który stanowi, że zdania w ustawie, co tyczy się również aktów niższej rangi, powinny być redagowane zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni języka polskiego, unikając zdań wielokrotnie złożonych. Jednocześnie brak jest powodów tak prawnych jak i celowościowych, aby w aktach prawnych stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego stosować inne standardy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedno Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji zapadłych w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowił art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem przywołanego artykułu zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie, o którym mowa w komentowanym przepisie, nie jest jednak wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu tym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego nie wystarczy przytoczenie w zaświadczeniu samych zapisów planu. W niniejszym zaświadczeniu organ wskazany w komentowanym przepisie powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdzić to wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Zaświadczenie, o którym mowa wart. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz jemu podobne stanowią nowy typ zaświadczeń, których przedmiot wykracza poza reguły określone w przepisach art. 217-220 k.p.a., dlatego wymagają też wykładni przepisów prawa materialnego je kreujących. Dlatego organ wydający zaświadczenie na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i dokonania w istocie interpretacji postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności należy odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., II OSK 1277/2011, Lexis.pl nr 5143162). W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu zaistniałego między organem I instancji, a organem II instancji ma rozumienie zapisu dokonanego w miejscowym planie oznaczenia zagospodarowania przestrzennego, określającego działkę Inwestora jako "teren zabudowy mieszkalno-usługowej" (oznaczoną symbolem 6MN.U). Sąd rozważając argumentację przywoływaną przez organ I instancji, organ odwoławczy, a także przez skarżącego Prokuratora Rejonowego uznał, że prawidłowa wykładnia przepisów prawa i zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do następujących wniosków. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z treścią § 9 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Barwne oznaczenia graficzne na projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony. W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie w projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Zgodnie z przytoczonymi przepisami, możliwe jest ustalenie w planie miejscowym mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki. Art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ani przepisy przywołanego rozporządzenia, nie ustanawiają żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, stanowiąc jedynie, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) określa jedynie podstawowe oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. Powyższe oznacza możliwość wprowadzenia w projekcie planu innych oznaczeń przeznaczenia terenów, w szczególności oznaczeń dotyczących terenów, których przeznaczenie ma mieć charakter mieszany. Określenie dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako zabudowa mieszkalno- usługowa, charakteryzuje teren na jakim może istnieć zabudowa o danym sposobie użytkowania. Termin ten nie charakteryzuje konkretnego zabudowania usytuowanego na danej działce, które może spełniać funkcję mieszkalną lub usługową, jak również mieszkalno-usługową. Taka funkcja zabudowy mieści się w przeznaczeniu określonym w planie. Termin użyty w planie oznacza jedynie, że na danej działce może powstać zabudowa o charakterze wskazanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowa interpretacja zapisów miejscowego planu, a w tym przypadku zapisu o terenie zabudowy mieszkalno-usługowej (oznaczonej symbolem 6MN.U), musi być dokonana w kontekście przysługującego Inwestorowi prawa własności. Zgodnie z art. 64 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W tym wypadku nie sposób doszukać się zapisu ustawowego, który określałby, że mieszana funkcja zabudowy ogranicza właściciela nieruchomości do wybudowania budynku spełniającego łącznie wymienione funkcje. Nie stanowią takiej podstawy w szczególności przepisy przywołane w treści uzasadnienia. Takie określenie daje właścicielowi jedynie uprawnienie do wybudowania budynku, którego sposób użytkowania mieści się w określonym charakterze zabudowy danego terenu, w tym przypadku mieszkalno-usługowym. Taką interpretację tego zapisu potwierdza również metoda wykładni argumentu m a maiori ad minus, zgodnie z którą jeśli właścicielowi wolno więcej, dozwolone jest użytkowanie budynku spełniającego funkcje mieszkalno-usługową, to wolno mu również mniej, czyli dozwolone jest użytkowanie budynku o funkcji mieszkalnej lub usługowej. Taka interpretacja odpowiada normom języka polskiego, jak również normom wykładni języka prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy I i II instancji uwzględnią uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę.